Informe sobre el Tratado de Lisboa
(Exposición de motivos)
Ponentes: Íñigo Méndez de Vigo y Richard Corbett
Comisión de Asuntos Constitucionales
(2007/2286(INI))
There is a tide in the affairs of men,
Which, taken at the flood, leads on to fortune;
Omitted, all the voyage of their life
Is bound in shallows and in miseries.
On such a full sea are we now afloat;
And we must take the current when it serves,
Or lose our ventures.
William Shakespeare. Julius Caesar.
I. Resumen
1. El proceso de la construcción europea es lo menos parecido a un "longue fleuve tranquille":
los coponentes tuvimos en el año 2004 el honor de elaborar el informe del Parlamento europeo sobre el Tratado
por el que se establece una Constitución para Europa; tres años después nos enfrentamos a
una análoga responsabilidad con el Tratado de Lisboa que sustituye al anterior.
Nos encontramos pues ante una situación singular que nos llevará a resolver la discusión
clásica sobre la posibilidad de bañarse dos veces en las aguas de un mismo río. Nuestra respuesta
será afirmativa; sólo así podremos orientar al Parlamento sobre la manera de "aprovechar
la corriente mientras fluye" en lugar de "conformarse a ver nuestra empresa fracasada" tal y como
rezan los versos de Shakespeare que abren esta exposición de motivos.
La labor que ha sido encomendada a los coponentes posee una ineludible orientación pedagógica:
tal y como hicimos en el año 2004, nos proponemos hoy comparar los tratados en vigor con el Tratado firmado
en Lisboa el 13 de diciembre de 2007 y cuyo proceso de ratificación está en marcha en los veintisiete
Estados miembros.
Para saber adonde vamos es conveniente conocer de donde venimos: hace más de medio siglo, la Declaración
Schuman supuso el punto de partida de un ambicioso proyecto: unir a los europeos, desgarrados durante siglos por
luchas fratricidas, en torno a un proyecto común.
Desde la fundación de la primera Comunidad Europea (del Carbón y del Acero: Tratado de París
de 18 de abril de 1951 ), que reunía a seis países de Europa occidental , la construcción
comunitaria se ha extendido para acoger a veintisiete Estados europeos y ha visto cómo se ampliaba su ámbito
de actuación a nuevos sectores a través de la Comunidad Económica, la Comunidad de la Energía
Atómica/Euratom (Tratados de Roma de 25 de marzo de 1957 ) y, más tarde, la Unión Europea
(Tratado de Maastricht de 7 de febrero de 1992).
2. Desde su elección por sufragio universal en 1979, el Parlamento Europeo ha intentado en todo
momento democratizar y hacer más eficaz y transparente el funcionamiento de la entidad que con el tiempo
se convertiría en la Unión Europea. Con la aprobación el 14 de febrero de 1984 del primer
proyecto de Tratado por el que se establecía la Unión Europea (el denominado proyecto "Spinelli",
del nombre del ponente), el Parlamento inició un movimiento de reformas que se han sucedido en los veinte
años siguientes y se han traducido en el Acta Única Europea , el Tratado de Maastricht , el Tratado
de Ámsterdam , el Tratado de Niza , el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa
y hoy el Tratado de Lisboa .
En cada una de estas etapas, bajo el impulso de su Comisión Institucional ?que se convertiría
en 1999 en la Comisión de Asuntos Constitucionales?, el Parlamento Europeo ha participado activamente en
la reflexión preparatoria y ha evaluado el resultado de las diferentes Conferencias Intergubernamentales(CIG)
.
Desde el mismo inicio de este proceso, el Parlamento defendió la idea de clarificar y mejorar la base
constitucional de la Unión Europea, una exigencia que se impuso bajo la presión acuciante de las
sucesivas ampliaciones, que podían poner en peligro la dimensión política de la integración.
Para ello, el Parlamento Europeo ha perseguido tres objetivos distintos, aunque relacionados entre sí:
En primer lugar, ha intentado clarificar y, cuando ha sido necesario, fortalecer las competencias y responsabilidades
de la propia Unión Europea. El Parlamento ha afirmado constantemente que las competencias debían
ser atribuidas y ejercidas por la Unión sobre la base del "principio de subsidiariedad", esto
es, la Unión debía ejercer únicamente aquellas responsabilidades que pudieran acometerse de
forma más efectiva mediante políticas comunes que a través de la actuación de los Estados
miembros por separado.
En segundo lugar, ha argumentado que, en el plano europeo, las responsabilidades deberían ejercerse
de forma más efectiva. Su actitud fue especialmente crítica con la práctica de la unanimidad
en el Consejo, con el argumento de que, una vez se ha acordado llevar a cabo una determinada política de
forma conjunta, no tiene ningún sentido otorgar el poder de bloqueo a cada uno de los Estados que constituyen
la Unión. El Parlamento ha abogado, asimismo, por que se refuerce el cometido de la Comisión Europea
en la ejecución de las políticas una vez que éstas se hayan aprobado, sin perjuicio de un
examen y un control adecuados.
En tercer lugar, ha abogado por la mejora del control democrático y la responsabilidad política
en el plano europeo. Esas responsabilidades que, al ratificar los Tratados, los Parlamentos nacionales han transferido
a la Unión no deberían quedar exclusivamente en manos del Consejo (esto es, de los ministros de los
Estados miembros). La pérdida de poder parlamentario a nivel nacional debería compensarse mediante
un aumento del poder parlamentario a nivel europeo.
Frente a los resultados modestos y manifiestamente insuficientes de los Tratados de Ámsterdam y Niza
respecto al reto que suponía doblar el número de Estados miembros y al objetivo de profundizar en
el desarrollo de la Unión, se hizo patente de forma cada vez más clara que, tal como se venía
practicando, el método de revisión de los Tratados no era capaz de ofrecer verdaderas respuestas
a la evolución de Europa.
El Parlamento Europeo había denunciado ya este hecho sin ambages en su Resolución de 19 de noviembre
de 1997 (en la que actuaron como ponentes Íñigo Méndez de Vigo y Dimitris Tsatsos; véase
la nota 8), un documento que supuso el verdadero inicio de la reflexión política que llevaría
en 1999 a la elaboración, por iniciativa de la Presidencia alemana del Consejo, del modelo de la Convención,
modelo que se aplicó en un primer momento a la redacción de la Carta de los Derechos Fundamentales
de la Unión Europea.
Por otra parte, los signatarios del Tratado de Niza, conscientes de sus imperfecciones, incluyeron una Declaración
n° 23 relativa al futuro de la Unión que abría la vía a una nueva revisión de los
Tratados, prevista en principio para el año 2004. Dicha revisión debía prepararse mediante
"un amplio debate con todas las partes interesadas: los representantes de los Parlamentos nacionales y del
conjunto de la opinión pública […], los representantes de la sociedad civil, etc."; estaba previsto
que este debate tuviera lugar en 2001, con miras a la aprobación por el Consejo Europeo de Laeken de una
declaración que incluiría "iniciativas adecuadas para la continuación de este proceso".
3. El Parlamento Europeo, por su parte, después de buscar la colaboración con los Parlamentos
nacionales en la fase preparatoria de la CIG , fue el primero en proponer , basándose en el precedente creado
en la elaboración de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea , la convocatoria
de una Convención constituida por representantes de los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros,
de los Parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo y de la Comisión, a la que fueron asociados también,
en calidad de miembros de pleno derecho, los representantes de los Gobiernos y de los Parlamentos de los Estados
candidatos a la adhesión.
La Convención sobre la Carta de los Derechos Fundamentales había demostrado, en efecto, que un
órgano de este tipo era capaz de elaborar un proyecto que mereciera la aprobación de los Jefes de
Estado o de Gobierno. Por otra parte, su carácter abierto y transparente y la calidad de los debates habían
facilitado la elaboración de un consenso cuya fuente radicaba ante todo en la posibilidad de expresar las
respectivas opiniones y comprender así el punto de vista de los demás.
La Declaración de Laeken sobre el futuro de la Unión Europea , aprobada por el Consejo Europeo
de Laeken de los días 14 y 15 de diciembre de 2001, desarrolló esta iniciativa y definió el
modelo de organización y el método de trabajo de la Convención, concretando especialmente
el alcance de su mandato y las cuestiones que debería tratar. Así, la Convención sobre el
futuro de Europa recibió el encargo de redactar, bajo la Presidencia de Valéry Giscard d'Estaing
y la Vicepresidencia de Giuliano Amato y Jean-Luc Dehaene, una anteproyecto de Constitución que se utilizaría
como base de los trabajos en la posterior Conferencia Intergubernamental.
El resultado al que llegó la Convención confirmó que estaba justificada la elección
de este método de trabajo, en la medida en que fue capaz de presentar al cabo de dieciséis meses
un texto consensuado como resultado de intensos debates, alimentados asimismo por un estrecho diálogo con
la sociedad civil.
Por su parte, el Parlamento Europeo, gracias a los trabajos de su Comisión de Asuntos Constitucionales,
influyó en gran medida en el contenido del proyecto de Tratado Constitucional , que la CIG sólo modificó
en algunos aspectos muy limitados. Cabe destacar asimismo que, por primera vez, el Parlamento participó
plenamente en los trabajos de la CIG en la persona de su Presidente, Pat Cox, y de sus dos representantes Íñigo
Méndez de Vigo (sustituido más tarde por Elmar Brok) y Klaus Hänsch.
4. Por desgracia, el procedimiento de ratificación no se desarrolló como cabía esperar:
los resultados negativos de los referendos de Francia y los Países Bajos obligaron a un replanteamiento.
El Consejo Europeo de junio de 2005 decretó un período de reflexión (con una duración
de al menos un año), que debería aprovecharse para celebrar un amplio debate en todos los Estados
miembros "en el que participaran los ciudadanos, la sociedad civil, los interlocutores sociales, los Parlamentos
nacionales y los partidos políticos". También se pedía a las instituciones europeas que
aportaran su contribución. Mientras tanto, continuaron las ratificaciones, algunas incluso mediante referéndum.
5. El Parlamento, por su parte, cumplió plenamente con sus responsabilidades en este ámbito.
Desde el comienzo, apoyó el mantenimiento de un profundo diálogo público a escala europea
sobre las principales bazas de la integración europea y rechazó cualquier intento de aplicación
selectiva del Tratado Constitucional ("cherry picking"). En particular, aportó su contribución
al debate público lanzando la idea de los "foros interparlamentarios" para debatir temas clave
para el futuro de Europa. En total, se organizaron tres foros hasta el Consejo Europeo de junio de 2007, que decidió
convocar de nuevo la CIG . Estos foros han contribuido a reforzar, entre los representantes elegidos de los ciudadanos
de toda la Unión, la convicción de que los problemas a los que trataba de dar respuesta el Tratado
no habían desaparecido con el fracaso de su ratificación y que, aunque en una forma diferente, las
innovaciones institucionales que aportaba eran en su conjunto vitales para que la Unión pudiera afrontar
los retos que tenía ante sí en un mundo cada vez más globalizado.
La Presidencia alemana supuso la vuelta del expediente institucional al centro de la agenda de la Unión.
Naturalmente, el procedimiento seguido no podía satisfacer a quienes habían vivido la atmósfera
de diálogo y transparencia de la Convención, que además había tenido un efecto "contagioso"
en la CIG de 2004. Así, para garantizar unas posibilidades serias de éxito, las discusiones para
encarrilar la reforma de los Tratados se desarrollaron en un primer momento a escala bilateral, entre la Presidencia
y cada uno de los Estados miembros. Con todo, el PE participó desde el principio en las consultas a nivel
de "sherpas" y pudo contribuir a la elaboración del mandato que la Presidencia alemana presentó
al Consejo Europeo de junio de 2007. Dado que la representación correspondiente se desarrolló a nivel
de la Secretaría, por designación directa del Presidente del Parlamento, se implantó un procedimiento
ad hoc de información/consulta entre el Presidente, el presidente de la Comisión de Asuntos Institucionales
y los coordinadores de los grupos políticos de esta última.
Estos trabajos preparatorios permitieron al Consejo Europeo de junio de 2007 convocar una nueva CIG con objeto
de reanudar la reforma de los Tratados y definir un mandato claro, preciso y detallado, lo que permitió
a la Presidencia portuguesa conducir los trabajos de la CIG de manera eficaz y rápida.
Inaugurada el 23 de julio, con ocasión del Consejo de Asuntos Generales, la CIG funcionó básicamente
a dos niveles: el nivel ministerial, en el que el Parlamento estaba representado por tres diputados: Elmar Brok,
Enrique Barón Crespo y Andrew Duff, y el nivel del grupo de expertos/juristas, cuyo trabajo preparaba el
Servicio Jurídico del Consejo, y en el que también estaban representados el PE y la Comisión.
El trabajo de este grupo de expertos/juristas ha sido determinante para que la CIG alcanzara un acuerdo en un
plazo tan breve. A escala política, la CIG sólo se reunió tres veces antes del Consejo Europeo
de Lisboa. A pesar de todo, pudo solucionar o descartar un buen número de asuntos sensibles -la Presidencia
portuguesa había exigido que no se reabriera el mandato salvo cuando se tratara de asuntos sobre los que
existiera la unanimidad de todos los Estados miembros-, de modo que en Lisboa, los Jefes de Estado o de Gobierno
sólo encontraran en la mesa de negociaciones dos cuestiones fundamentales, de las que una sola se derivaba
del propio Tratado: la definición del nuevo sistema de votación por mayoría cualificada en
el Consejo, vista la insatisfacción de Polonia no sólo por el acuerdo alcanzado en 2004, sino también
por el compromiso que se había alcanzado laboriosamente en el Consejo Europeo de junio de 2007 en Bruselas.
La otra cuestión clave que permanecía abierta era la composición del PE a partir de la legislatura
de 2009 que, si bien no se deriva directamente del Tratado, se había convertido en una de las principales
amenazas a la conclusión del acuerdo, ya que Italia se oponía ferozmente a la propuesta de decisión
elaborada por el PE a petición del Consejo Europeo.
Las otras cuestiones en debate (los opt-out/opt-in británico e irlandés en materia del antiguo
tercer pilar, la protección del papel del PE en lo relativo a la designación del Vicepresidente/
Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, etc.) ya habían
sido resueltas en los últimos días precedentes al Consejo Europeo, en particular, durante la reunión
de la CIG a nivel ministerial con ocasión del Consejo de Asuntos Generales de 15 de octubre en Luxemburgo.
Gracias a ello, los Jefes de Estado y de Gobierno pudieron alcanzar un acuerdo rápido; alrededor de la
1.00 de la madrugada del viernes 19 de octubre de 2007, la CIG había concluido.
En la segunda parte de la presente exposición de motivos, nos proponemos analizar las implicaciones y
los méritos -o deméritos- del Tratado de Lisboa, cuya firma tuvo lugar en una ceremonia en Lisboa,
el 13 de diciembre de 2007.
II. La aportación del nuevo Tratado respecto a los Tratados vigentes
El Tratado de Lisboa incluye un gran número de reformas y mejoras importantes con respecto a los Tratados
actuales. Se trata, como es obvio, de un compromiso, que en opinión del Parlamento contiene lamentables
renuncias a determinados elementos consagrados por la Constitución, así como aplazamientos de la
entrada en vigor de otros elementos y medidas específicas acordados para satisfacer las solicitudes de algunos
Estados miembros. Era el precio político que había que pagar para salir de la crisis en que habían
hundido a la Unión los "noes" en los referendos francés y neerlandés.
1. Retorno al método tradicional de revisión de los Tratados y abandono de la idea
de Constitución
1.1. El retorno al método tradicional de revisión de los Tratados, mediante la adopción
de un nuevo texto que introduce modificaciones en los Tratados actuales, los cuales seguirán en vigor, supone
el abandono de la Constitución como un único tratado consolidado que sustituya en su integridad los
Tratados actuales. Así, la cuestión de saber si se trataba realmente de una Constitución o
de un tratado, que tantas polémicas suscitó, ya no tiene sentido. Se evita de esta forma un debate
estéril sobre una cuestión falsa: jamás hubo duda de que formalmente se trataba de un tratado,
que debía ser adoptado y ratificado de conformidad con las normas vigentes para la modificación de
los Tratados. No podía ser de otra forma. Pero también es cierto que, por su naturaleza y contenido,
el Tratado Constitucional establecía una "Constitución" más visible. Con el retorno
al método tradicional se abandona incluso la designación de Constitución, con lo que se zanja
políticamente la polémica.
Este enfoque conlleva la ruptura de la unidad del texto y el rechazo incluso de la idea de un texto único
de naturaleza constitucional, que muchos consideraron demasiado cercano a la realidad estatal para que se pudiera
aplicar a la Unión.
1.2. No obstante, el nuevo Tratado aclara sustancialmente la definición de los valores, principios
y objetivos que guían la acción de la Unión Europea (UE); acota las competencias de la Unión;
establece sus instituciones, presenta los procedimientos de decisión, precisa los actos; define los derechos
de los ciudadanos ante la UE y recoge las normas para su revisión, entre otras. En esta medida, puede señalarse
que los Tratados en que se basa la Unión establecen de algún modo su "constitución",
tomando el término "constitución" en su sentido material. Después de todo, el papel
de una constitución es justamente el de definir las condiciones y los límites del ejercicio del poder
en el marco de una entidad política y garantizar los derechos de los ciudadanos, cosa que hace el nuevo
Tratado. Ahora bien, el hecho mismo de que se haya rechazado el intento de formalizar este concepto material significa
que no se ha querido dotar a la Unión de una "constitución" en el sentido formal o solemne,
es decir, en el sentido político más corriente. Lo que marca una diferencia con respecto al Tratado
Constitucional.
1.3. En realidad, en términos sustanciales, con los Tratados actuales, la Unión cuenta
ya con una "constitución" que se desprende de los Tratados que le dieron vida, como cualquier
otra entidad política análoga. La simplificación de los Tratados y su estructuración
más comprensible representan un paso importante para clarificar el sistema y hacerlo más transparente
y comprensible a los ojos del ciudadano. No obstante, el método elegido -un Tratado que contiene modificaciones
de los dos Tratados en vigor- hace el texto ilegible para los ciudadanos. Se impone la elaboración de una
versión consolidada.
1.4. Está claro que los Estados miembros han querido alejar cualquier temor, por infundado que
fuera, de que dotar a la Unión de una Constitución significara lanzarse a la creación de un
"súperestado" centralizado, que marcaría el fin inevitable de los Estados nacionales y
cambiaría la naturaleza de la Unión Europea. El Parlamento, que desde el comienzo del proceso luchó
por la "constitucionalización" de la Unión, es consciente de que ese temor no tiene realmente
en cuenta el significado de una constitución como norma fundamental que regula el ejercicio del poder en
toda entidad política (salvo que se quiera negar la naturaleza "política" de la Unión).
Por lo demás, no faltan ejemplos de organizaciones internacionales cuyo pacto fundador se denomina justamente
constitución, como el de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organización
Mundial de la Salud (OMS) o la Unión Postal Universal (UPU). Así concebido, el concepto de "constitución"
representaría incluso una garantía formal para los Estados miembros y los ciudadanos contra posibles
deslices en la acción de la Unión. Por tanto, el Parlamento, aun reconociendo que, dada la situación
política en los Estados miembros, así lo exige la salida del estancamiento institucional, no puede
sino lamentar el abandono del enfoque constitucional.
1.5. Del mismo modo, los coponentes lamentan que los símbolos de la Unión -la bandera,
el himno, la divisa, el euro y el día de Europa- no hayan sido recogidos en el nuevo tratado, como en cambio
sí lo estaban en el Tratado Constitucional. Esto no significa que los símbolos no existan, ya que
existen desde hace tiempo, sin que nunca se los haya mencionado como tales en los tratados, y seguirán existiendo
de la misma manera, pero sería más lógico que los textos que definen el estatuto jurídico-político
de la Unión los mencionaran. Este abandono fue exigido por algunos Estados miembros con el pretexto de que
el reconocimiento de estos símbolos en los tratados permitirían asimilarlos a la supuesta naturaleza
"estatal" de la Unión. Este punto de vista no es en absoluto unánime, como lo demuestra
la Declaración sobre los símbolos de la Unión que 16 Estados miembros adjuntaron al tratado
(Declaración n° 52 relativa a los símbolos de la Unión) y en la que afirman que dichos
símbolos "seguirán siendo, para ellos, los símbolos de la pertenencia común de
los ciudadanos a la Unión Europea y de su relación con ésta". Los coponentes acogen con
entusiasmo la iniciativa de la Comisión de Asuntos Constitucionales, que está elaborando un informe
sobre la utilización de los símbolos de la Unión en el que se propondrán modificaciones
al Reglamento del PE con objeto de reforzar la utilización de estos símbolos por parte del Parlamento
.
2. Una sola entidad: la Unión Europea
2.1. Aunque se mantienen dos Tratados separados, un avance muy importante en términos de transparencia
y comprensión por los ciudadanos de la realidad europea es la fusión de las distintas entidades que
se solapaban (la Unión Europea y la Comunidad Europea) en una sola entidad, la Unión Europea , dotada
de personalidad jurídica. De este modo aumentará la eficacia y la visibilidad de la acción
de la Unión en el ámbito internacional, poniéndose fin a una situación confusa en la
que la Unión Europea es reconocida por todos como la entidad común, al mismo tiempo que lo es la
Comunidad Europea, que sólo cubre una parte de las funciones de la Unión y que está dotada
de una personalidad jurídica explícita .
2.2. Esto significa también que el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea se convierte ahora
en el Tratado de funcionamiento de la Unión Europea. Por tanto, los dos Tratados versan sobre la misma entidad
política: la Unión Europea. El primero se centra en los principios, los valores y los aspectos organizativos
fundamentales de la Unión. El segundo aborda en detalle la organización y el funcionamiento de la
Unión, así como la definición de los principios y objetivos que orientan su acción
en cada una de las políticas sectoriales, definiendo en detalle el alcance y los límites de sus competencias
en cada uno de sus ámbitos de acción. Una excepción, que constituye de hecho una infracción
sustancial de la lógica de separación entre los dos Tratados, reside en el hecho de que el TUE contiene
un título dedicado enteramente a la acción exterior de la Unión, en el que aborda en detalle
todo lo concerniente a la Política Exterior y de Seguridad Común.
2.3. Esta fusión en una sola entidad va acompañada de la supresión de la estructura
de tres pilares [Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), Justicia y Asuntos de Interior (JAI)
y Comunidad Europea], que se fusionan en el corpus único de la Unión, con un solo marco institucional
y la generalización del método comunitario, salvo porque en el ámbito de la Política
Exterior y de Seguridad Común (incluida la defensa) se han previsto procedimientos especiales de decisión,
tal como exige la naturaleza específica de esta materia.
3. Una definición clara de los valores, principios y objetivos de la Unión
El nuevo Tratado prevé que el TUE se ampliará con artículos en los que se definan la naturaleza,
los valores y los principios en los que se basa la Unión Europea, así como los objetivos que persigue
su actuación.
3.1. El primer artículo del TUE modificado establece las bases sobre las que se fundamenta la
construcción europea: define la Unión como una Unión instituida por los Estados miembros,
a la que éstos "confieren competencias para alcanzar sus objetivos comunes". Esta definición
se aparta así de la de la Constitución, que consagraba la doble legitimidad de la Unión asentada
en la voluntad de los ciudadanos y de los Estados. No obstante, aunque desaparece este reconocimiento formal de
la doble legitimidad de la Unión, sus expresiones materiales afloran aquí y allá en el texto
de los Tratados, como expresión de un movimiento iniciado al menos desde la elección del Parlamento
Europeo por sufragio universal.
3.2. La Unión Europea debe estar sólidamente anclada en los valores que constituyen su
base y que deben guiar toda actuación de sus instituciones.
De acuerdo con el artículo 2 del TUE revisado, estos valores, sobre los cuales se articula toda la construcción
europea, son la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho y los derechos humanos,
incluidos los derechos de las personas que pertenecen a minorías. Por otra parte, esos valores constituyen
el criterio de referencia de futuras adhesiones a la Unión y pueden servir de base para la aplicación
de sanciones a aquellos Estados miembros que los vulneren de forma grave y persistente.
Este mismo artículo define también los principios que guían la actuación de la Unión
Europea, esto es, el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad
entre hombres y mujeres.
Cabe destacar que, en esta materia, el Tratado de Lisboa sigue de cerca el Tratado Constitucional, pues el zócalo
común de valores sobre los que se asienta la Unión está bastante consensuado entre los Estados
miembros y no se ha discutido realmente durante todo el proceso de debate sobre el futuro de la Unión.
3.3. Por lo que respecta a los objetivos de la Unión, que ahora se distribuyen entre el artículo
2 del TUE y el artículo 3 del TCE, el nuevo Tratado los concentra en el TUE, justo tras la enumeración
de los valores. La definición de los objetivos de la Unión se ha modificado algo con respecto a la
Constitución. Así, con arreglo al nuevo artículo 3 del TUE, la Unión persigue objetivos
políticos, que justifican su existencia. Estos objetivos se resumen en la paz, el fomento de sus valores
y el bienestar de los pueblos. Se concretan en el tercer artículo del TUE mediante objetivos políticos,
económicos y sociales, tanto a nivel interno de la Unión como en el plano de las relaciones exteriores.
Así, en el plano interno, la Unión ofrece a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y
justicia, en el que la libre circulación de las personas está garantizada y va acompañada
de medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y prevención
de la delincuencia y de lucha contra este fenómeno. La Unión establece un mercado interior . Trabaja
por el desarrollo sostenible de Europa, fundado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad
de precios; por una economía de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social;
por un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. La Unión fomenta el
progreso científico y técnico; combate la exclusión social y las discriminaciones; promueve
la justicia y la protección social, la igualdad entre hombres y mujeres, la solidaridad entre generaciones
y la protección de los derechos del menor; fomenta la cohesión económica, social y territorial,
así como la solidaridad entre los Estados miembros; respeta la riqueza de su diversidad cultural y lingüística,
y vela por la protección y el desarrollo del patrimonio cultural europeo. Por último, establece una
unión económica y monetaria (cuya moneda es el euro).
En el plano internacional, en el que promueve sus valores e intereses, la Unión contribuye a la paz,
a la seguridad, al desarrollo sostenible del planeta, a la solidaridad y al respeto mutuo entre los pueblos; contribuye
al comercio libre y justo, a la eliminación de la pobreza y a la protección de los derechos humanos
?en particular de los niños?, así como al respeto y al desarrollo del Derecho internacional, especialmente
la Carta de las Naciones Unidas.
Así pues, estos objetivos representan la base de un programa político que se remonta al origen
de la creación de la Unión Europea. Corresponde a ésta velar por su consecución sirviéndose
de los medios adecuados, en el marco de las competencias que le otorgan los Tratados.
3.4. Los principios que rigen las relaciones entre la Unión y los Estados miembros se enuncian
también en los primeros artículos del TUE modificado: la Unión se compromete a respetar la
identidad nacional de los Estados miembros, es decir, los elementos fundamentales de su estructura política
interna. Con ello, manifiesta su respeto hacia las decisiones que cada Estado miembro pueda tomar en relación
con la distribución territorial del poder ?desde la fijación de sus fronteras hasta la autonomía
regional o local?, el mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad nacional. Por otra
parte, el acuerdo alcanzado en Lisboa subraya que "la seguridad nacional sigue siendo de la responsabilidad
exclusiva de cada Estado miembro" . Por último el TUE modificado consagra en este mismo artículo
el principio de cooperación leal entre la Unión y los Estados miembros para el cumplimiento de sus
objetivos comunes.
El TUE modificado establece también en sus disposiciones introductorias el principio de atribución
de competencias (la Unión dispone únicamente de aquellas competencias que le atribuyen los Estados
miembros en los Tratados, así como los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, principios que rigen
el ejercicio de las competencias de la Unión, mientras que el capítulo relativo a la definición
de las competencias de la Unión se incluye de hecho en el TFUE.
A fin de satisfacer la posición de algunos Estados miembros preocupados sobre todo por demostrar que
el Tratado modificativo no es una "Constitución bis", lamentablemente no se ha recogido de manera
visible en los Tratados el principio de la primacía del Derecho de la Unión sobre el Derecho nacional,
si bien es objeto de una declaración (Declaración nº 17), en la que se recuerda la jurisprudencia
constante del Tribunal de Justicia sobre esa primacía y se respalda un dictamen del Servicio Jurídico
del Consejo según el cual éste es un principio fundamental del Derecho de la Unión y el hecho
de que no esté inscrito en el futuro Tratado "no modificará en nada su existencia ni la jurisprudencia
vigente del Tribunal de Justicia".
3.5. Por tanto, los valores y los principios representan el fundamento ético de la Unión,
que cristaliza especialmente en la Carta de los Derechos Fundamentales, que no se integra en los Tratados, a diferencia
de lo que sucedía con la Constitución, sino que es objeto de una norma de recepción que le
confiere fuerza jurídica vinculante al reconocerle el mismo valor que a los propios Tratados.
Los objetivos que se asignan a la Unión Europea justifican su existencia y representan la razón
misma que explica por qué los Estados miembros decidieron crearla. Unos y otros rigen toda su actuación.
Incluso si los valores, los principios y los objetivos que se definen en estos artículos no son totalmente
nuevos, algunos de ellos no se habían expresado de forma clara hasta ahora y nunca habían sido sistematizados.
Es un paso importante para ofrecer a los ciudadanos una visión clara y muy simbólica del significado
de la Unión Europea.
4. Los ciudadanos, en el centro de la construcción europea: la ciudadanía europea
y el nuevo estatuto de la Carta de los Derechos Fundamentales
El TUE reconoce también en sus primeras disposiciones la ciudadanía europea, que se añade
y no sustituye a la ciudadanía de cada Estado miembro (de hecho, la ciudadanía nacional constituye
la base del reconocimiento de la ciudadanía europea). No obstante, los artículos relativos al contenido
concreto de los derechos de los ciudadanos se remiten al TFUE . Con todo, este lamentable distanciamiento en la
redacción no pone en entredicho que los Tratados sitúan cada vez más en el centro de la construcción
europea a las personas, es decir, a hombres y mujeres que tienen derechos y obligaciones, ciudadanos de la Unión
porque lo son de un Estado miembro y que, de ese modo, disponen del conjunto complementario de derechos que les
confiere la ciudadanía europea.
4.1. La Constitución incluía la Carta de los Derechos Fundamentales en su Parte II. Esta
inclusión, vivamente deseada por el Parlamento Europeo, significaba el pleno reconocimiento de que las personas
están en el centro de la construcción europea. En la CIG 2007, por la oposición de algunos
Estados miembros, hubo que renunciar a ello. No obstante, la gran mayoría de Estados miembros se sumaron
al Parlamento en su rechazo a esta concesión si no iba acompañada del reconocimiento por los Tratados
de la fuerza jurídica vinculante de la Carta. Es lo que hace el artículo 6 del nuevo TUE, que indica
que "la Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos
Fundamentales de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual
tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados". Mediante esta recepción formal, la
Carta adquiere fuerza jurídica vinculante y el mismo valor que los Tratados (por lo demás, éste
es el único medio para que pueda servir de parámetro al juzgar la validez de los actos de la Unión)
y se impone, por una parte, a las instituciones europeas que actúan en el marco de sus competencias respectivas
y, por otra, a los Estados miembros, pero sólo en el marco de sus competencias de ejecución del Derecho
comunitario. Se trata, por tanto, de una garantía complementaria para los ciudadanos respecto a la Unión.
4.2. Ello no significa en modo alguno que se ponga en tela de juicio la protección de los derechos
fundamentales garantizado a los ciudadanos por el Derecho nacional con respecto a su Estado, ni una atribución
encubierta de nuevas competencias a la Unión, que ?según la opinión de algunos? podría
imponer de esa forma a los Estados miembros orientaciones en materia de política económica y social.
La afirmación, en la propia Carta, de que no amplía el ámbito de aplicación del Derecho
comunitario más allá de las competencias de la Unión, no crea ninguna competencia o misión
nuevas para ésta y no modifica las competencias y misiones que le confieren los Tratados (artículo
52 (2) de la Carta) es especialmente clara a este respecto.
4.3. El hecho de que la Carta no forme ya parte integrante de los Tratados condujo a la CIG de 2007 a
repetir esas garantías en el mismo artículo del TUE que reconoce la Carta, a fin de satisfacer la
solicitud de los Estados miembros más recalcitrantes.
Sin embargo, eso no fue suficiente para convencer a algunos Estados miembros. Así, ante la insistencia
del Reino Unido, al que se sumó al final Polonia, la CIG añadió un Protocolo (nº 9) sobre
la aplicación de la Carta de los Derechos Fundamentales a Polonia y el Reino Unido, en el que se precisa
que la Carta no amplía la competencia del Tribunal de Justicia o de otras jurisdicciones de esos dos países
"para apreciar que las disposiciones legales o reglamentarias o las disposiciones, prácticas o acciones
administrativas de Polonia o del Reino Unido sean incompatibles con los derechos, libertades y principios fundamentales
que reafirma". En particular por lo que se refiere a los derechos sociales (Título IV de la Carta),
el Protocolo especifica que la Carta no crea derechos que puedan defenderse en Polonia o el Reino Unido, salvo
en la medida en que lo prevea su legislación nacional (lo que, por otra parte, es la norma general para
este título de la Carta).
Estas disposiciones en buena medida no hacen más que repetir principios ya establecidos en la Carta.
No obstante, el PE no puede sino lamentar, en caso de que así sucediera, que los ciudadanos de dos Estados
miembros puedan verse potencialmente privados por sus Estados del pleno disfrute de la protección de los
derechos fundamentales reconocidos por la Carta, que, subrayémoslo, se dirige en primer lugar a las propias
instituciones de la Unión y sólo vincula a los Estados miembros en la medida en que apliquen el Derecho
de la Unión.
4.4. Cabe señalar que los derechos que se enuncian en la Carta corresponden en general al umbral
común de los derechos fundamentales que la Unión ya reconocía y que tienen su origen en las
tradiciones constitucionales de los Estados miembros o en el Convenio Europeo de Derechos Humanos.
El TUE modificado da un paso más en el camino de la protección de los derechos fundamentales en
la Unión al prescribir que la Unión deberá adherirse al Convenio Europeo de Derechos Humanos
(del que son parte todos los Estados miembros), como el Parlamento Europeo proponía desde hace mucho tiempo.
Esta adhesión se efectuará mediante acuerdo con el Consejo de Europa. La decisión relativa
a la celebración de tal acuerdo deberá ser adoptada por el Consejo por unanimidad (mientras que la
Constitución preveía la mayoría cualificada), previa aprobación del Parlamento Europeo.
4.5. Por lo demás, podrían mencionarse otros aspectos del nuevo Tratado que refuerzan los
derechos de participación de los ciudadanos en el proceso político europeo (como la iniciativa legislativa
popular o "iniciativa ciudadana" del apartado 4 del artículo 11 del TUE modificado), o bien que
contribuyen a la mejora de la protección jurisdiccional de sus derechos, facilitando el acceso al Tribunal
de Justicia. El Parlamento no puede sino celebrar estas mejoras.
5. Una delimitación clara y comprensible de las competencias de la Unión:
5.1. Una de las cuestiones más importantes que se planteó desde el comienzo del proceso
de reforma que desembocó en el Tratado de Lisboa consistía en definir "quién hace qué"
en Europa. Esta aclaración es indispensable para que los ciudadanos puedan discernir correctamente las responsabilidades
políticas en el plano europeo. Contribuirá a aumentar la eficacia de la acción de la Unión
y además ofrecerá una garantía suplementaria a todos los que temen los abusos en las intervenciones
de la Unión.
5.2. El Tratado modificativo mantiene, a grandes rasgos, las disposiciones de la Constitución
sobre la delimitación de las competencias de la Unión, asimismo basada en los Tratados existentes.
No obstante, debido al mantenimiento de los dos Tratados actuales modificados, se ha roto la unidad conceptual
que presidía el capítulo sobre las competencias de la Unión en la Parte I de la Constitución.
En efecto, mientras que los principios que rigen el ejercicio de las competencias de la Unión figuran en
las disposiciones generales del TUE, el enunciado de los distintos tipos de competencias se encuentra en el TFUE,
en su Título relativo a las "Categorías y ámbitos de competencias de la Unión".
Aunque los dos Tratados tienen el mismo valor jurídico, este enfoque perjudica necesariamente el objetivo
de claridad para el ciudadano.
El nuevo Tratado define las competencias de la Unión Europea, que se distribuyen en tres categorías
distintas, en función de las diferencias en los estatutos jurídico-legales y según el grado
de intervención de la UE, a saber: las competencias exclusivas de la Unión, las competencias compartidas
con los Estados miembros y las acciones de apoyo o complementarias de las actuaciones de los Estados miembros.
En atención a su especial naturaleza, la política exterior y de seguridad común y la coordinación
de las políticas económicas y del empleo requieren disposiciones específicas que escapan a
esta clasificación tripartita (véase el Anexo 1).
Esta definición de las competencias de la Unión obedece al principio fundamental de atribución,
es decir, que la Unión no dispone de otras competencias que las que le atribuyen los Estados miembros en
los Tratados para alcanzar los objetivos que en ellos se definen. Este principio impide por sí mismo el
surgimiento de cualquier tipo de "súperestado" centralizado, dado que implica que todas las competencias
pertenecen a los Estados, salvo si éstos las transfieren a la Unión.
5.3. El Tratado de Lisboa no aumenta las competencias de la Unión: las pocas competencias "nuevas"
que se han definido corresponden ante todo a ámbitos en los que la Unión ya intervenía en
aplicación de artículos existentes, en particular, del artículo 308 del Tratado CE, para las
que el nuevo texto ofrece un fundamento jurídico preciso. En efecto, las modificaciones que se han introducido
en el TFUE corresponden en general a la necesidad de adaptar las disposiciones correspondientes a los nuevos procedimientos
de decisión y a los nuevos instrumentos jurídicos (véase más adelante, apartado 7).
5.4. Por otra parte, el Tratado de Lisboa refuerza la obligación de la Unión de respetar
los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad en el ejercicio de sus competencias, cuya garantía,
por lo demás, incumbe ya a los Gobiernos, en el seno del Consejo, y al Parlamento. Si bien la definición
de estos principios que recoge el nuevo Tratado corresponde a la que ya figura en los Tratados en vigor, el Protocolo
sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad establece nuevos mecanismos para
garantizar el respeto de dichos principios, especialmente reforzando de forma notable la misión de los Parlamentos
nacionales.
5.5. Los Parlamentos nacionales adquieren ante todo el derecho de recibir información a su debido
tiempo sobre todas las propuestas legislativas de la Comisión, que deben motivarse desde el punto de vista
de la subsidiariedad y la proporcionalidad. Ello los sitúa en una posición más adecuada para
ejercer sus derechos en el plano nacional y refuerza en particular su capacidad de influir en la actuación
de sus Gobiernos respectivos en el seno del Consejo de Ministros. Por otra parte, según un protocolo anexo
al Tratado , en lo que se refiere en especial a la subsidiariedad, los Parlamentos nacionales pueden enviar directamente
a las instituciones de la Unión, en un plazo de seis semanas a partir de la fecha en que se haya remitido
la propuesta, dictámenes motivados con las razones por las que considera que una determinada propuesta no
es conforme con el principio de subsidiariedad. Un mecanismo denominado de "alerta precoz" obliga incluso
a la Comisión a reexaminar su propuesta en el caso de que un tercio de los Parlamentos nacionales estime
que no respeta el principio de subsidiariedad.
A este mecanismo, que procedía ya de la Constitución, la CIG de 2007 añadió una
disposición, según la cual, en el marco del procedimiento legislativo ordinario, si el número
de dictámenes motivados representa al menos a la mitad de los Parlamentos nacionales, y la Comisión
decide mantener su propuesta tras haberla reexaminado, ésta deberá justificarlo también con
un dictamen motivado. Entonces, todos los dictámenes serán remitidos a las dos ramas de la autoridad
legislativa, el PE y el Consejo, que deberán apreciar, antes de la primera lectura, la cuestión de
la subsidiariedad. Si el PE, por mayoría de los miembros que lo componen, o el Consejo, por mayoría
del 55 % de los Estados miembros, deciden apoyar la objeción de los Parlamentos nacionales, el procedimiento
legislativo no proseguirá.
Por último, este mismo protocolo abre también la posibilidad a los Estados miembros de interponer,
en nombre de su Parlamento nacional o de una de sus cámaras (si lo permite el ordenamiento jurídico
nacional), un recurso ante el Tribunal de Justicia contra un acto legislativo por violación del principio
de subsidiariedad. El Comité de las Regiones adquiere también el derecho a interponer tales recursos
contra actos legislativos para cuya adopción los Tratados establezcan la consulta de dicho organismo.
Estos mecanismos constituyen garantías suplementarias contra un eventual ejercicio abusivo de las competencias
de la Unión y contribuyen en gran medida a fortalecer el control democrático de la legislación
comunitaria. En particular, representan también un refuerzo considerable del papel de los Parlamentos nacionales.
5.6. Si bien es cierto que para obtener una perspectiva completa de las modalidades específicas
de aplicación de esas competencias es necesario conjugar esta definición con las disposiciones específicas
de la Partes III y IV del TFUE, no es menos cierto que mediante una simple lectura de dichas disposiciones el ciudadano
europeo puede hacerse ya una idea bastante clara de quién hace qué en Europa, lo cual supone una
evidente mejora en cuanto a la transparencia de los procedimientos. Ahora bien, esa transparencia habría
sido mayor si todas las disposiciones relativas a las competencias de la Unión se hubieran reunido en un
único título del TUE, como lo estaban en la Parte I de la Constitución.
5.7. Asimismo, entre los elementos positivos, cabe señalar que el nuevo Tratado garantiza la necesaria
flexibilidad del sistema mediante una cláusula análoga a la del actual artículo 308 del Tratado
CE (nuevo artículo 352 del TFUE), que permite, en caso de necesidad, que el Consejo adopte medidas en aquellos
ámbitos en los que la Unión Europea no dispone de competencias expresas. Esta cláusula de
flexibilidad otorga todas las garantías a los Estados miembros: decisión por unanimidad y exclusivamente
en el marco de las políticas contempladas en los Tratados y para la consecución de los objetivos
establecidos en los Tratados; por otra parte, el procedimiento de aplicación se hace más democrático
en la medida en que se somete a la aprobación del Parlamento Europeo y debe comunicarse a su debido tiempo
a los Parlamentos nacionales antes de adoptar cualquier decisión. Además, la CIG de 2007 precisó
que las medidas basadas en esta cláusula no podrán conllevar una armonización legislativa
en los ámbitos en que los Tratados excluyan tal armonización. Este artículo tampoco podrá
utilizarse para perseguir objetivos en materia de política exterior y de seguridad común.
6. Un marco institucional renovado para una Unión más fuerte, democrática
y transparente
Una de las cuestiones esenciales que el nuevo Tratado debía resolver era la adaptación de las
instituciones de la Unión para que pudieran hacer frente a la nueva realidad derivada de la ampliación.
En efecto, la organización institucional de la Unión sigue basándose, en lo esencial, en las
mismas estructuras desde hace casi cincuenta años, aunque sus funciones se han ampliado en gran medida y
se ha pasado de seis Estados miembros a veintisiete. A pesar de las sucesivas Conferencias Intergubernamentales,
las principales cuestiones institucionales seguían pendientes y las soluciones encontradas en Niza no resultaron
satisfactorias para algunas de las partes que las habían negociado. El Parlamento, por su lado, no ha dejado
de alertar a la opinión pública y a los dirigentes de los Estados miembros acerca de la necesidad
de una profunda reforma institucional que dote a la Unión de instituciones eficaces, democráticas
y transparentes, manteniendo al mismo tiempo el equilibrio institucional y el método comunitario: la Comisión
que propone, el Parlamento y el Consejo que deciden, el Tribunal de Justicia que garantiza la aplicación
de los textos aprobados.
La Constitución contenía ya importantes modificaciones institucionales que respondían a
este deseo y que no se pusieron esencialmente en entredicho durante el procedimiento de ratificación.
Por tanto, aparte de algunas modificaciones directamente derivadas del abandono de la idea de una Constitución
y del mantenimiento de los dos Tratados actuales, modificándolos, así como del abandono de los elementos
simbólicos o de vocabulario que pudieran invocar conceptos estatales, las cuestiones institucionales no
debían ocupar un lugar central en las negociaciones de 2007. De hecho, estas cuestiones no sólo no
debían estar en el centro de los debates públicos, en particular en los Estados miembros en que había
triunfado el "no", sino que la gran mayoría de los Estados miembros se mostraron reacios a reabrir
los debates sobre el paquete institucional, conscientes de que eso significaría reconsiderar todo el edificio.
Con todo, sabemos que algunas de esas cuestiones estuvieron en el centro de las negociaciones de la CIG de 2007,
aunque se puede decir que, en lo esencial, se mantuvo el acuerdo ya alcanzado en 2004.
6.1. Parlamento Europeo
(1) El Tratado de Lisboa refuerza sensiblemente el papel del Parlamento Europeo, la única institución
europea elegida directamente por los ciudadanos:
- su papel de colegislador está plenamente reconocido a través de la generalización de
la actual codecisión, que se eleva al rango de procedimiento legislativo ordinario, pero también
mediante el refuerzo de su participación en los procedimientos legislativos especiales. En adelante, los
ciudadanos percibirán claramente que la ley europea es adoptada por la Cámara que les representa,
así como por la Cámara que representa a los Estados; paralelamente, en el ámbito de los acuerdos
internacionales, su aprobación se convierte también en la regla general;
- adquiere un derecho concurrente de iniciativa en la revisión de los tratados y participa en el procedimiento
a través de su participación en la Convención que deba preparar la revisión (el Consejo
sólo puede decidir no convocar la Convención previa aprobación del Parlamento);
- sus competencias en materia presupuestaria, que comparte de manera paritaria con el Consejo, se amplían
ahora a la totalidad de los gastos de la Unión;
- sus funciones de control político aumentan, en particular a través de la elección del
Presidente de la Comisión;
- varias decisiones de gran importancia en la vida de la Unión, hasta ahora de competencia exclusiva
del Consejo, se someten en adelante también a la aprobación del Parlamento: la decisión de
lanzar una cooperación reforzada; la utilización de la cláusula de flexibilidad que permite
a la Unión adoptar medidas no previstas en los Tratados para alcanzar los fines que éstos le prescriben;
la decisión relativa a la utilización de las "pasarelas" generales de paso de la unanimidad
a la mayoría cualificada o de los procedimientos legislativos especiales al procedimiento legislativo ordinario;
determinadas decisiones que permiten ampliar el ámbito de aplicación de fundamentos jurídicos
previstos en los Tratados, como las que se refieren a la Fiscalía Europea, o a la cooperación judicial
en materia penal;
- incluso en el ámbito de la política exterior y de seguridad común, en el que no tiene
poder de decisión, el Parlamento Europeo adquiere un derecho general a ser informado y consultado.
(2) En conclusión, puede decirse que, si bien en algunos ámbitos se habría podido
ir más lejos, el Parlamento Europeo se convierte en "codecisor" en casi todos los ámbitos
de la política de la UE. Se trata en realidad de concretar la doble legitimidad de la Unión, en tanto
que Unión de Estados y de ciudadanos, que es el fundamento de la construcción europea, a pesar de
la falta de reconocimiento explícito en los nuevos Tratados. El Tratado de Lisboa marca así, de manera
indiscutible, una importante profundización de la dimensión democrática de la Unión.
(3) El número de diputados al Parlamento Europeo se limita a 751 . El TUE modificado no prevé
la distribución de escaños por Estado miembro, sino que encarga al Consejo Europeo, por iniciativa
del Parlamento y con su aprobación, que adopte, antes de las elecciones de 2009, este reparto sobre la base
del principio de representación "decrecientemente proporcional", con un mínimo de seis
y un máximo de noventa y seis escaños por Estado miembro (la Convención proponía un
mínimo de cuatro escaños, sin fijar ningún máximo). Se trata de una solución
que permite afrontar con más flexibilidad la futura evolución de la Unión preservando los
intereses de cada uno de los Estados miembros, a pesar de que, en el futuro, el mínimo de seis escaños
podría plantear problemas.
6.2. Consejo Europeo
El Consejo Europeo es reconocido como institución autónoma cuya función es dar impulso
político, puesto que el TUE menciona expressis verbis que no ejercerá función legislativa
alguna . La innovación más importante del Tratado de Lisboa, en la que sigue a la Constitución,
es la supresión de la rotación de seis meses de las Presidencias y su sustitución por un Presidente
elegido por los miembros del Consejo Europeo para un mandato de 30 meses, que podrá renovarse una sola vez.
El Presidente se encargará de preparar y dirigir los trabajos del Consejo Europeo, así como de la
representación exterior de la Unión para mejorar la visibilidad, la continuidad y la coherencia de
la representación de la Unión, tanto en el plano interior como en el exterior. Se han previsto disposiciones
para garantizar que no ejerza funciones ejecutivas y para evitar conflictos potenciales con el Presidente de la
Comisión o con el Vicepresidente / Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política
de Seguridad. Sólo la práctica demostrará si esas disposiciones son suficientes.
6.3. Consejo
(1) Una cuestión clave del proceso de reforma era el procedimiento de votación en el Consejo,
cuando se pronuncia por mayoría cualificada. El fracaso de la Cumbre de Bruselas de diciembre de 2003 se
debió en parte a las divergencias entre los Estados miembros al respecto. Uno de los ponentes sostenía
que la introducción del criterio de población al mismo tiempo en la distribución de escaños
al Parlamento Europeo y en las votaciones en el Consejo de Ministros no garantizaba un sistema equilibrado, y se
mostraba partidario del sistema de ponderación de votos para el Consejo. No obstante, a raíz del
informe Dimitrakopoulos-Leinen , el Parlamento Europeo optó, por una gran mayoría, por el sistema
de doble mayoría. Por consiguiente, desde el principio de la Conferencia Intergubernamental de 2004, el
Parlamento insistió en que una solución aceptable a sus ojos implicaba la aprobación del principio
de la doble mayoría de los Estados miembros y de la población, con el fin de poner de relieve la
doble legitimidad que subyace en la construcción de la UE en tanto que Unión de Estados y Unión
de ciudadanos, y en que con el nuevo procedimiento la adopción de decisiones debía resultar más
fácil que con el sistema establecido por el Tratado de Niza..
(2) Finalmente se aprobó el mecanismo de la doble mayoría propuesto por la Convención
en lugar del de la ponderación de votos. Puede considerarse también que, a pesar del aumento de los
mínimos propuestos por la Convención (55 % de los Estados en lugar del 50 %, y el 65 % de la población
en lugar del 60 %), el nuevo sistema hace más fácil la toma de decisiones. En efecto, el sistema
de ponderación implicaba, en muchas combinaciones, mínimos de población mucho más elevados
para la adopción de una decisión. Por otra parte, la exigencia de que una minoría de bloqueo
incluya al menos a cuatro Estados miembros tiene como consecuencia, en muchos casos, rebajar sensiblemente el mínimo
del 65 % de la población .
(3) Lamentablemente, la adición de mecanismos tendentes a retrasar la entrada en vigor del nuevo
sistema y a conceder supuestos guardafuegos a determinados Estados miembros, que temen que el nuevo sistema debilite
su posición, ha tenido como consecuencia que los progresos en términos de transparencia y legibilidad
del sistema dejen mucho que desear... Es cierto que la lógica de la doble mayoría es mucho más
fácil de comprender que toda ponderación de votos; pero existe el peligro de que los ciudadanos consideren
que los mínimos fijados son bastante arbitrarios y, sobre todo, la adición de determinados criterios
atenúa en gran medida lo que se gana en términos de simplificación y comprensión del
sistema.
(4) La CIG de 2007 añadió mecanismos adicionales para vencer las resistencias de Polonia
a la introducción del sistema acordado en 2004. Por un lado, el acuerdo obtenido prevé el aplazamiento
de la entrada en vigor para noviembre de 2014. Por tanto, hasta esa fecha se aplicará el sistema de Niza.
Además, un Protocolo anexo al nuevo Tratado prevé que, hasta el 31 de marzo de 2017, cuando deba
adoptarse una decisión por mayoría cualificada, si un Estado miembro así lo solicita, el sistema
de votación del Tratado de Niza actualmente en vigor será aplicable de todos modos. Además,
la CIG de 2007 también se puso de acuerdo para reforzar la especie de compromiso de Ioannina revisado durante
un período transitorio que se había adoptado ya en 2004 (Declaración n° 7 del Acta final
de la CIG): con arreglo a la declaración de 2004, si miembros del Consejo que representen a 3/4, como mínimo,
del número de Estados miembros o del nivel de población necesarios para bloquear una decisión
señalan su oposición a la aprobación de un acto por parte del Consejo por mayoría cualificada,
el Consejo seguirá debatiendo el tema con el fin de alcanzar, en un plazo razonable, un acuerdo más
amplio. Este acuerdo, que en 2004 se había previsto durara hasta 2014, se mantiene para aplicarse durante
el período 1 de noviembre de 2014 a 31 de marzo de 2017. A partir de esa fecha, los mínimos necesarios
para poner en marcha el mecanismo descenderán al 55 % de los Estados miembros o de la población necesaria
para bloquear una decisión. Este acuerdo se formaliza en un proyecto de decisión que el Consejo Europeo
ha aprobado y que deberá producir efectos el día mismo de la entrada en vigor del nuevo Tratado.
En su versión de 2004, la decisión debía mantenerse en vigor hasta 2014, como mínimo,
momento en que el Consejo podría revocarla (por mayoría cualificada, que se convierte en la norma
general de decisión del Consejo); en la versión de 2007, en virtud de un nuevo protocolo, se mantiene
por un período indefinido y sólo podrá ser derogada o modificada tras un debate en el Consejo
Europeo que se pronuncie a favor por consenso.
(5) Lamentando el abandono del compromiso redactado por la Convención y el aplazamiento de las
decisiones adoptadas en 2004, hay que recordar que la solución alcanzada finalmente se consiguió
tras una encarnizada discusión entre los Estados miembros, cuyo objeto no dejaba de causar cierta perplejidad:
la contabilidad de los puntos de porcentaje en más o en menos en el peso relativo de cada Estado miembro
en el sistema de votación ha ocultado el hecho de que, en realidad, las divisiones entre todos los "grandes"
Estados por una parte y todos los "pequeños" Estados por otra, son prácticamente inexistentes.
Con frecuencia, la misma gestión tenía por finalidad, al mismo tiempo, objetivos contradictorios,
como salvaguardar sus propias posibilidades de bloqueo, queriendo a la vez reducir las posibilidades de bloqueo
de los demás.... Y, sobre todo, todo este debate se ha llevado a cabo olvidando que, a fin de cuentas, la
dinámica de la negociación comunitaria ha demostrado siempre que sólo se procede a una votación
en muy contadas ocasiones. Sin embargo, teniendo en cuenta cuál es la realidad política, al Parlamento
le es posible aceptar el acuerdo alcanzado por los Jefes de Estado o de Gobierno, pero sin ocultar su pesar.
(6) Sea cual sea el método de toma de decisiones, es necesario que sea aplicable. De ahí
la importancia de la cuestión del ámbito de aplicación de la votación por mayoría
cualificada. El Tratado de Lisboa supone avances sensibles en este campo: se contabilizan aproximadamente 44 nuevos
casos de votación por mayoría cualificada en distintos ámbitos (véase el Anexo 2).
Por el contrario, se sigue exigiendo la unanimidad en 72 casos. Si bien la tendencia global no puede por menos
que considerarse positiva, no se puede dejar de lamentar que, en determinados casos, no se haya ido más
lejos.
(7) Otra mejora importante introducida por el Tratado de Lisboa en términos de transparencia es
la obligación de que las reuniones de las distintas formaciones del Consejo se dividan en dos partes, según
se trate de ejercer la función legislativa u otras funciones, con el corolario de que, cuando delibere o
vote sobre actos legislativos, el Consejo deberá reunirse en público. Si bien hay que señalar
que los Estados miembros no han seguido la propuesta de la Convención relativa a la creación de un
auténtico Consejo legislativo autónomo, puede considerarse que se ha preservado el aspecto esencial
de esta propuesta, a saber, la garantía de publicidad y transparencia de la actividad legislativa del Consejo.
(8) En lo que respecta a las formaciones y al funcionamiento del Consejo, la principal novedad reside
en la creación de un Consejo de Asuntos Exteriores autónomo, cuyo Presidente será el Alto
Representante / Vicepresidente de la Comisión. Con el Consejo de Asuntos Generales, se trata de las dos
únicas formaciones del Consejo cuya existencia está prevista por el nuevo Tratado, que remite a una
decisión del Consejo Europeo, adoptada por mayoría cualificada, sobre el establecimiento de las demás
formaciones.
(9) Los esfuerzos por modificar el sistema actual de rotación de las Presidencias del Consejo,
a fin de garantizar una mayor visibilidad y también la coherencia y la continuidad de sus trabajos, han
tenido resultados algo mitigados: los Estados miembros se han alejado de la propuesta de la Convención,
aprobando finalmente el principio de una rotación igual en el interior de un sistema de Presidencia por
equipos fijado por decisión del Consejo Europeo, que se pronuncia por mayoría cualificada, y cuyos
beneficios finales no pueden percibirse exactamente de antemano . Los únicos que cuentan con una Presidencia
estable son el Consejo de Asuntos Exteriores y el Consejo Europeo.
6.4. Comisión
(1) Otra de las cuestiones institucionales que ocupaba el centro de los debates era la composición
de la Comisión. La solución aprobada finalmente, diferida en el tiempo, se aleja de la propuesta
de la Convención, pero se ajusta más a la realidad política y puede considerarse positiva,
en la medida en que permite respetar la aspiración de los nuevos Estados miembros de estar representados
en la Comisión en los primeros años después de su adhesión, previendo también,
en un futuro razonable (2014), la reducción indispensable del número de Comisarios (a 2/3 del número
de Estados miembros, lo que, incluso a 27, significaría ya una reducción del número actual
de Comisarios). Basada en un sistema de rotación que preserva la igualdad entre los Estados miembros (y
debe reflejar el abanico demográfico y geográfico de la Unión), esta solución permitirá,
en consecuencia, contener dentro de límites aceptables el tamaño de la Comisión. La frecuencia
del período durante el que cada Estado miembro no designará Comisario será de una vez cada
tres mandatos.
(2) El Tratado de Lisboa introduce avances importantes en lo que respecta al nombramiento del Presidente
de la Comisión, que, en adelante, es elegido por el Parlamento Europeo, a propuesta del Consejo Europeo,
que se pronuncia por mayoría cualificada. Esto constituye un paso adicional en la dirección de la
legitimación política de la Comisión, sobre todo en la medida en que el Consejo Europeo debe
tener en cuenta las elecciones al Parlamento Europeo y proceder "a las consultas apropiadas" antes de
designar a su candidato. Posteriormente, toda la Comisión (el Presidente, el Alto Representante, nombrado
según un procedimiento particular (véase más adelante) y los Comisarios, elegidos por el Consejo
de común acuerdo con el Presidente propuesto), debe someterse, en tanto que Colegio, al voto de aprobación
del Parlamento Europeo . Este procedimiento muestra claramente a los ciudadanos que la Comisión es un ejecutivo
político que necesita de la confianza del Parlamento y no "un grupo de burócratas anónimos
e incontrolados" como algunos suponen.
(3) También hay que señalar el refuerzo del papel del Presidente de la Comisión,
en particular en lo que respecta a la organización interna de la Comisión y el derecho a pedir la
dimisión de un Comisario, lo que va en el sentido de una mayor eficacia de la Comisión.
6.5. Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad
/ Vicepresidente de la Comisión
(1) Una de las principales innovaciones institucionales del Tratado de Lisboa es la creación del
puesto de Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que fusiona
en un único puesto los ya existentes de Alto Representante de la Unión para la PESC y de Comisario
responsable de las relaciones exteriores. Esta innovación corresponde al objetivo de asegurar la coherencia
y la visibilidad de la acción exterior de la Unión. El Alto Representante tiene una doble función
institucional, en la medida en que es el encargado de dirigir la Política Exterior y de Seguridad Común
de la Unión; en calidad de tal, preside el Consejo de Asuntos Exteriores, presenta propuestas y asegura
la ejecución de las decisiones del Consejo; al mismo tiempo, es Vicepresidente de la Comisión, asume
las responsabilidades de esta institución en el ámbito de las relaciones exteriores y coordina todos
los aspectos de la acción exterior de la Unión. Contará con el apoyo de un servicio europeo
de acción exterior compuesto por personal de la Comisión, de la Secretaría General del Consejo
y de los servicios diplomáticos nacionales. Este servicio se creará mediante decisión del
Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo y previa aprobación de la Comisión.
(2) El Alto Representante es, pues, Vicepresidente de la Comisión, pero tiene un estatuto especial
que se traduce a nivel de los procedimientos para su designación y su posible dimisión: es nombrado
por el Consejo Europeo, que se pronuncia por mayoría cualificada, con la conformidad del Presidente de la
Comisión; puede ser destituido por el Consejo Europeo por el mismo procedimiento y debe presentar su dimisión
si el Presidente de la Comisión se lo pide. En tanto que miembro de la Comisión, debe someterse también
al voto de investidura del Colegio por el Parlamento Europeo y está sometido a la dimisión colectiva
si el Parlamento aprueba una moción de censura .
(3) Estas disposiciones corresponden, esencialmente, a lo que el Parlamento Europeo defendía desde
hace mucho tiempo: el Alto Representante podrá, en efecto, reforzar la coherencia y la eficacia de la acción
internacional de la Unión, favorecer la elaboración de una auténtica política exterior
común, mejorar la visibilidad de la Unión a escala internacional, dándole una determinada
imagen. La triple responsabilidad política del Alto Representante, ante el Parlamento Europeo, el Consejo
y el Presidente de la Comisión, es positiva. Pero sigue existiendo la posibilidad de que surjan conflictos
entre el Alto Representante y el Presidente de la Comisión o el Presidente del Consejo Europeo, y su estatuto
híbrido puede colocarle en una situación de conflicto de lealtades entre el Consejo y la Comisión.
6.6. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea
El Tratado de Lisboa refuerza también el papel de la jurisdicción de la Unión, a la que
denomina "Tribunal de Justicia de la Unión Europea", que se compone del "Tribunal de Justicia",
del "Tribunal General" y de los posibles "tribunales especializados" que pueden crearse mediante
reglamento . Si bien no hay grandes modificaciones en lo que respecta a la composición y a la organización
del Tribunal de Justicia y del Tribunal General, en lo que se refiere al procedimiento de nombramiento de los jueces
y de los abogados generales cabe señalar la introducción de una fase preliminar: antes de ser nombrados
por los Estados miembros, los candidatos designados por los Gobiernos deberán comparecer ante un comité
encargado de evaluar la adecuación de los candidatos al ejercicio de sus funciones. Este comité estará
formado por siete miembros (antiguos miembros del Tribunal de Justicia o de los Tribunales Superiores nacionales
y juristas de notoria competencia), uno de ellos a propuesta del PE.
Los actos del Consejo Europeo y de las agencias estarán sometidos en adelante a un control jurisdiccional
de legalidad. Se facilitan las condiciones de admisibilidad de los recursos de las personas físicas y jurídicas
contra actos reglamentarios. Los actos adoptados en el ámbito de la cooperación judicial en materia
penal y de la cooperación policial podrán ser objeto de un recurso jurisdiccional, excepto en lo
que respecta al control de la validez y de la proporcionalidad de las operaciones policiales, así como al
ejercicio, por parte de los Estados, de sus responsabilidades en materia de mantenimiento del orden público
y de salvaguardia de la seguridad interior. Por último, si bien los actos adoptados en el ámbito
de la Política Exterior y de Seguridad Común no pueden ser objeto de un recurso de este tipo, el
Tribunal es competente para pronunciarse acerca de la legalidad de las decisiones europeas que prevean medidas
restrictivas contra personas físicas y jurídicas. También puede pronunciarse sobre la cuestión
de saber si una medida entra en el ámbito de aplicación de la PESC o si forma parte de las competencias
de la Unión.
6.7. Otras instituciones y órganos consultivos
(1) Las disposiciones relativas al Banco Central Europeo (elevado al rango de institución de la
Unión) y del Tribunal de Cuentas no han cambiado prácticamente, pero una innovación con respecto
a la Constitución reside en el hecho de que estas dos instituciones figuran ahora en la lista de instituciones
incluidas en el nuevo artículo 13 del TUE modificado. Por otra parte, hay que señalar que los miembros
del directorio del Banco serán nombrados en adelante por el Consejo, que se pronunciará por mayoría
cualificada y ya no por unanimidad.
(2) Con respecto al Comité de las Regiones y al Comité Económico Social, hay que
señalar que el Comité de las Regiones adquiere el derecho a interponer un recurso jurisdiccional
por incumplimiento del principio de subsidiariedad contra actos legislativos para cuya adopción el Tratado
de Lisboa prevea su consulta.
* * *
En consecuencia, se puede llegar a la conclusión de que, a pesar de que se han presentado modificaciones
a determinados aspectos cuya eficacia no es posible juzgar de antemano, el Tratado de Lisboa consigue una clarificación
y un refuerzo de la capacidad de las instituciones, preservando el "método comunitario" y el equilibrio
institucional, lo que debe hacer posible que la Unión Europea pueda responder a las nueva situación
derivada de la ampliación y afianzarse en el contexto internacional.
7. Actos y procedimientos: un sistema más coherente, preciso y comprensible, pero imperfecto
7.1. El nuevo Tratado realiza importantes avances en lo que respecta a la simplificación y racionalización
de los procedimientos de decisión y de los instrumentos de actuación. Los beneficios en términos
de eficacia de los procedimientos y su legitimación democrática son evidentes. Por desgracia, los
Estados miembros han decidido renunciar a las modificaciones de terminología introducidas por la Constitución,
que eran importantes para que el ciudadano comprenda mejor quién decide qué en la Unión y
cómo lo hace. El PE no puede sino lamentar este retroceso, que conlleva una pérdida significativa
en términos de transparencia.
7.2. La tipología de los instrumentos jurídicos se mantiene más o menos como ahora,
salvo una ligera simplificación. Se consagran cinco tipos de instrumentos jurídicos: el reglamento,
la directiva, la decisión, la recomendación y el dictamen.
Se mantiene la distinción que introducía la Constitución entre actos legislativos y actos
de ejecución, lo cual es muy positivo, pero se ha abandonado la terminología del Tratado Constitucional
empleada para distinguir actos legislativos, ley y ley marco, lo cual no contribuye a la transparencia. En adelante,
tendremos actos legislativos que se denominarán reglamentos o directivas o decisiones... y actos de ejecución
que también se denominarán reglamentos, directivas, o decisiones... lo cual trastoca la idea de una
jerarquía clara de las normas.
De hecho, los términos previstos en la Constitución eran simples y claros, y en ellos, el calificativo
europeo/europea añadido a cada una de las categorías permitía al ciudadano comprender de qué
se trataba, pues se correspondían con la terminología utilizada en la mayoría de los Estados
miembros (una ley es un acto normativo emanado del Parlamento, un reglamento es un acto normativo del ejecutivo
o de la administración local), lo que ponía fin a la confusión y la imprecisión terminológica
hasta entonces reinantes. En lugar de ello, para designar los actos legislativos, se mantendrán los términos
reglamento y directiva, que se utilizarán también para los actos no legislativos, añadiéndoles
el calificativo "de ejecución" (o "delegados") para distinguirlos de los actos legislativos.
Se mantiene así un lenguaje oscuro, que puede transmitir al ciudadano una idea de emanación del poder
burocrático y no transparente, y engañoso, cuya paradoja más evidente, al menos para los países
que utilizan esta terminología, es denominar acto legislativo a un reglamento.
7.3. El nuevo Tratado establece también, a pesar de las dificultades terminológicas indicadas,
una jerarquía de las normas. La supremacía de los actos legislativos sobre los actos ejecutivos se
enuncia claramente. Y si la norma general es que la aplicación de las decisiones europeas corresponde a
los Estados miembros, se reconoce claramente a la Comisión como Ejecutivo europeo, al que incumbe adoptar
las medidas necesarias para la ejecución de los actos legislativos a escala europea, puesto que el Consejo
sólo asume funciones ejecutivas de manera excepcional, en aquellos casos en que el Tratado lo determina
expresamente, o cuando los actos legislativos lo especifican motivándolo debidamente.
7.4. La creación de una categoría de reglamentos delegados, confiados por la autoridad
legislativa (Parlamento Europeo y Consejo) a la Comisión, podrá contribuir a la eficacia de la acción
de la Unión, ya que permite liberar al legislador de los detalles técnicos que el Ejecutivo puede
tratar de manera más rápida y adecuada; va acompañada de las indispensables garantías
de control por parte de la autoridad legislativa (mediante dos mecanismos que le permiten bloquear la adopción
de una medida por la Comisión o bien revocar la delegación de poderes) y queda garantizada la plena
paridad entre el Parlamento Europeo y el Consejo .
Nos encontramos así ante una jerarquía normativa en la que los reglamentos, las directivas y las
decisiones (a secas) son los actos legislativos, y los reglamentos y directivas de ejecución son actos normativos
del Ejecutivo, que aplican los actos legislativos, mientras que las decisiones pueden ser actos de naturaleza eminentemente
política (la decisión del Consejo de recurrir a una cláusula pasarela, por ejemplo) o actos
individuales de ejecución.
7.5. Los nuevos procedimientos legislativos: el Tratado de Lisboa pone claramente de relieve el procedimiento
legislativo ordinario (que corresponde a la codecisión actual); es el procedimiento legislativo por excelencia
y los demás tipos de procedimientos están pensados como excepciones ("procedimientos legislativos
especiales") que deben preverse expresamente en los Tratados. Este procedimiento se define por iniciativa
de la Comisión (excepto en determinadas materias del espacio de libertad, seguridad y justicia, en que la
comparte con la cuarta parte de los Estados miembros, como mínimo), y la codecisión del Parlamento
Europeo y del Consejo (justamente el objetivo de algunas pequeñas modificaciones introducidas en el antiguo
procedimiento de codecisión es subrayar la paridad total entre estas dos instituciones); el Consejo se pronuncia
por mayoría cualificada.
7.6. El ámbito de aplicación del procedimiento legislativo ordinario ha aumentado sensiblemente:
aproximadamente 50 nuevos fundamentos jurídicos (elevando así el número total a 86), algunos
de los cuales de enorme importancia, como los que se refieren al espacio de libertad, seguridad y justicia, las
políticas agrícolas y pesquera, el espacio de investigación europeo, la definición
de las competencias de ejecución (hasta ahora regulada por la Decisión marco sobre la "comitología")
o el actual Reglamento Financiero (véase el Anexo 3). En todos estos ámbitos, el Consejo ya no puede
decidir solo, sino únicamente de acuerdo con el Parlamento.
7.7. Los casos de procedimientos legislativos especiales, en los que una de las instituciones aprueba
el acto con la participación de la otra institución ?que puede ir desde la aprobación hasta
el simple dictamen? siguen siendo, por desgracia, demasiado numerosos, y en determinados casos sólo es posible
comprender la elección de este tipo de procedimiento como el resultado de concesiones hechas durante las
negociaciones de las Conferencias Intergubernamentales. Tres son los casos de actos legislativos (reglamentos)
del Parlamento Europeo que se adoptan con la aprobación del Consejo . Los casos de actos legislativos del
Consejo se elevan, por su parte, a 28 . El acto legislativo que incluye el presupuesto anual es objeto de un procedimiento
especial de decisión conjunta del Parlamento Europeo y del Consejo (véase el punto 8).
7.8. A pesar de estas excepciones, es indudable que el Tratado de Lisboa aporta avances evidentes en
términos de eficacia y de legitimación democrática de la legislación europea. Estos
avances van acompañados, por otra parte, de avances parecidos en lo que respecta a la aprobación
de los acuerdos internacionales celebrados por la Unión, gracias a la ampliación de la aplicación
del procedimiento de votación por mayoría cualificada en el Consejo y la exigencia de la aprobación
por parte del Parlamento Europeo (por ejemplo, en lo que respecta a los acuerdos por los que se aplica la política
comercial común).
8. Las finanzas de la Unión
8.1. Una de las cuestiones que más debates provocó, tanto en la Convención como
en la Conferencia Intergubernamental de 2004, era la reforma del sistema de finanzas de la Unión, en particular
el procedimiento presupuestario. Se trataba de institucionalizar un sistema que permitiera financiar la Unión
del futuro de manera adecuada, transparente y democrática, y en particular al Parlamento Europeo consolidar
sus competencias como rama de la Autoridad presupuestaria, permitiéndole emitir un dictamen decisivo sobre
el conjunto del Presupuesto de la Unión, incluidos los gastos calificados hasta ahora como "obligatorios",
como, por ejemplo, los gastos relativos a las políticas comunes de agricultura y pesca. El resultado definitivo,
aunque globalmente positivo, se ha visto algo modificado por la Conferencia Intergubernamental de 2004, que no
siguió completamente las propuestas de la Convención. En cambio, este tema no se debatió en
las negociaciones de 2007.
8.2. La Convención había propuesto un modelo en tres "niveles", simple y equilibrado:
- el Consejo seguiría pronunciándose, por unanimidad (con la subsiguiente aprobación por
parte de los Estados miembros según sus normas constitucionales respectivas), acerca de los elementos esenciales
y del límite máximo de los recursos propios ; el Parlamento sólo tendría el poder de
elaborar un dictamen;
- el Parlamento Europeo y el Consejo decidirían conjuntamente acerca de las perspectivas financieras,
que se constitucionalizarían bajo la designación de marco financiero plurianual (el Consejo decidiría
por mayoría cualificada a partir del primer marco financiero posterior a la entrada en vigor de la Constitución);
- estas dos instituciones decidirían conjuntamente acerca del presupuesto anual: tras una primera lectura
en cada institución, que podría llevar a la convocatoria de un comité de conciliación,
el Parlamento tendría la última palabra en caso de desacuerdo, a condición de reunir una muy
amplia mayoría, a falta de la cual prevalecería la posición del Consejo.
8.3. Esto significaba que los Estados miembros seguirían en posesión de la clave esencial
para definir el importe y el carácter de los ingresos de la Unión, que las dos ramas de la Autoridad
presupuestaria deberían ponerse de acuerdo sobre la programación del gasto y que, en caso de desacuerdo
sobre el presupuesto anual, el Parlamento Europeo podría tener la última palabra sobre el conjunto
de los gastos (puesto que se suprimiría la distinción entre gastos obligatorios y gastos no obligatorios),
siempre dentro de los límites máximos del marco financiero. En la práctica, con esto se incitaba
fuertemente a ambas instituciones a la conciliación.
8.4. Una buena parte de los Estados han vuelto a poner en tela de juicio este sistema equilibrado, y
a lo largo de toda la Conferencia Intergubernamental de 2004 se asistió a la presentación de propuestas
que ponían seriamente en entredicho incluso las competencias actuales del Parlamento Europeo al respecto
y que podían destruir la idea de democracia financiera en la Unión. Gracias en particular a los esfuerzos
de los representantes del Parlamento Europeo y de las Presidencias italiana e irlandesa, ha sido posible alcanzar
un compromiso que preserva los derechos esenciales del Parlamento en este ámbito. Este compromiso no se
discutió en 2007. Las únicas modificaciones introducidas en este capítulo resultan del lamentable
abandono de la terminología de los actos legislativos prevista en la Constitución :
- las propuestas de la Convención se han mantenido en lo que se refiere a los recursos propios;
- el marco financiero debe ser aprobado siempre por ambas instituciones, pero el Consejo debe pronunciarse por
unanimidad, hasta que el Consejo Europeo, también por unanimidad, decida que el Consejo puede pronunciarse
por mayoría cualificada;
- el presupuesto anual es aprobado también conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, pero,
en caso de desacuerdo entre las dos instituciones, el procedimiento deberá reiniciarse con la presentación
por la Comisión de un nuevo proyecto de presupuesto .
8.5. Tal como se ha señalado, esta solución preserva lo esencial de las competencias presupuestarias
del Parlamento Europeo, al que se reconoce una opinión decisiva sobre el conjunto del Presupuesto, teniendo
en cuenta el abandono de la distinción entre gastos obligatorios y gastos no obligatorios. Pero el mantenimiento
de la unanimidad para la adopción del marco financiero plurianual complica seriamente las futuras negociaciones
al respecto y debilita la incitación a la concertación presupuestaria entre las instituciones que
subyacía en la propuesta de la Convención.
9. Progresos en las políticas sectoriales
Las disposiciones relativas a las modificaciones introducidas en las políticas de la Unión se
recogen en el TFUE (a excepción de las normas generales sobre la acción exterior y las disposiciones
sobre la PESC, que se encuentran en el TUE). La Parte III contiene las disposiciones relativas a las "Políticas
y acciones internas de la Unión", la Parte IV las referentes a la "Asociación de los países
y territorios de ultramar" y la Parte V las correspondientes a la "Acción exterior de la Unión".
El nuevo Tratado se limita a introducir modificaciones de procedimiento en las disposiciones de los Tratados actuales
relativas a la definición y la aplicación de las políticas sectoriales, y en particular a
los fundamentos jurídicos para la acción de la Unión en cada ámbito. Cabe considerar
que muchas de esas disposiciones habrían podido simplificarse o adaptarse a los cambios registrados desde
su redacción. Pero la verdad es que el mandato que el Consejo Europeo otorgó a la Convención
no le facultaba para proceder a una revisión en profundidad de esas disposiciones. La CIG de 2004 no lo
hizo y al reanudarse las negociaciones de 2007 no se daban las condiciones políticas necesarias para reabrir
un expediente tan complejo.
Así, las modificaciones introducidas en las políticas de la Unión son esencialmente la
consecuencia de las modificaciones estructurales, institucionales y de procedimiento introducidas por el nuevo
Tratado, como la supresión de los "pilares", la definición de las competencias de la Unión,
las instituciones, los procedimientos de decisión y los instrumentos jurídicos. Por lo que respecta
al contenido de las políticas propiamente dicho, no hay demasiadas novedades, registrándose las modificaciones
más significativas en el ámbito del espacio de libertad, seguridad y justicia (grosso modo, el antiguo
"tercer pilar") y de las relaciones exteriores, en particular la Política Exterior y de Seguridad
Común. En las otras políticas sectoriales los cambios se refieren sobre todo a los procedimientos
aplicables y al desglose de los fundamentos jurídicos entre los actos legislativos y no legislativos. Lo
que ya puede constituir en sí mismo una garantía de mayor eficacia, legitimación democrática
y transparencia de la acción de la Unión, habida cuenta del carácter positivo de las modificaciones
que ya hemos analizado. Es cierto que algunos fundamentos jurídicos nuevos parecían reconocer, en
la Constitución, competencias aparentemente nuevas, pero se trataba sobre todo de ámbitos en los
que la Unión intervenía ya mediante la utilización de varios artículos, incluido el
artículo 308. Por tanto, se trataba, ante todo, de aclarar el modo en que la Unión utiliza esas competencias
(en el ámbito de la energía, la salud, el espacio, el deporte, el turismo, etc.). Esas nuevas disposiciones
se han mantenido con algunas modificaciones. Además, se han introducido dos importantes innovaciones relativas
a la lucha contra el cambio climático y la solidaridad energética, dos problemas que afectan de muy
cerca a los ciudadanos europeos y en los que la acción de la Unión puede tener un valor añadido
evidente. Aquí también se trata más de nuevos objetivos que de nuevas competencias. Por otra
parte, hay que tener en cuenta la introducción de un capítulo inicial donde se reúnen las
"cláusulas horizontales" que se aplican transversalmente a todas las políticas. Examinaremos
los aspectos principales de estas modificaciones, manteniendo el objetivo de comprender si permiten a la Unión
actuar de manera más eficaz y más democrática en los ámbitos de que se trata.
9.1. Espacio de libertad, seguridad y justicia
(1) En términos de políticas internas, es en el espacio de libertad, seguridad y justicia
donde más innova el Tratado de Lisboa, en particular gracias a la supresión de la estructura de pilares
y a la integración de la cooperación judicial penal y de la cooperación policial (que seguía
perteneciendo hasta ahora al "tercer pilar") en la lógica "comunitaria", a través
de la generalización del procedimiento legislativo ordinario y del voto por mayoría cualificada.
Así sucedía ya en el Tratado Constitucional, pero el Tratado de Lisboa ha modificado de forma significativa
este ámbito, ahora esencial, de la construcción europea.
La "comunitarización" del antiguo tercer pilar no impide que se mantenga cierto particularismo
institucional: definición por el Consejo Europeo (por consenso) de orientaciones estratégicas de
la programación legislativa y operativa, sin que se asocie al Parlamento Europeo; reparto de la iniciativa
legislativa entre la Comisión y la cuarta parte de los Estados miembros (y ya no un solo Estado miembro,
como en la actualidad) en el ámbito de la cooperación judicial en materia penal y de la cooperación
policial; refuerzo de la intervención de los Parlamentos nacionales, en particular en cuanto al control
del respeto del principio de subsidiariedad (una cuarta parte de los Parlamentos nacionales para activar la "alerta
precoz", en lugar de un tercio), a la evaluación de la aplicación de las políticas de
la Unión en este ámbito y al control de la actividad de Eurojust y Europol .
(2) Se clarifican los objetivos de las políticas en este ámbito y se profundiza su definición.
La acción de la Unión en este asunto se supedita expresamente a los derechos fundamentales. El acceso
a la justicia se consagra como objetivo general. El reconocimiento mutuo de los distintos sistemas y la aproximación
de las legislaciones se reconocen como dos medios yuxtapuestos de realización de las políticas.
Las políticas de asilo e inmigración, controles en las fronteras y visados se reconocen como políticas
comunes de la Unión, reguladas por los principios de solidaridad y división equitativa de las responsabilidades
entre los Estados miembros.
El nuevo Tratado consagra también avances notables en cuanto a la cooperación judicial civil y
a la cooperación judicial en materia penal, así como en el ámbito de la cooperación
policial, gracias sobre todo a la aplicación del procedimiento legislativo ordinario.
(3) Así, la cooperación judicial civil se extiende a todas las materias que tienen una
incidencia transfronteriza y se basa en el reconocimiento mutuo de las decisiones judiciales y extrajudiciales,
aplicándose el procedimiento legislativo ordinario a las posibles medidas de aproximación de las
legislaciones, excepto en lo que se refiere al Derecho de familia, en el que la norma es la unanimidad (reglamento
del Consejo con un simple dictamen del Parlamento Europeo). Pero el propio Consejo, con el dictamen del PE, puede
tomar, por unanimidad, la decisión de extender el procedimiento legislativo ordinario a algunos aspectos
del Derecho de familia que tengan incidencia transfronteriza si ningún Parlamento nacional se opone a ello.
(4) En cuanto a la cooperación judicial penal, la gran innovación radica en que el procedimiento
legislativo ordinario (mayoría cualificada) está previsto para la aproximación de las legislaciones
tanto en el ámbito procesal (normas mínimas para permitir el reconocimiento mutuo de las sentencias
y resoluciones judiciales, etc.) como del Derecho penal material: se enumeran en el TFUE unas normas mínimas
para la definición de algunos delitos graves y con dimensión transfronteriza, y de sus sanciones.
El nuevo Tratado prevé incluso que el Consejo, decidiendo por unanimidad, y con la aprobación del
PE, pueda identificar otros ámbitos del procedimiento penal, así como otros ámbitos delictivos
en los que pueda aplicarse el procedimiento legislativo ordinario.
Esta evolución ha provocado fuertes resistencias por parte de algunos Estados miembros, a pesar de la
garantía de que la legislación europea en este ámbito debe respetar los aspectos fundamentales
de los sistemas jurídicos de los Estados miembros. Así pues, para llegar a un acuerdo, la Conferencia
Intergubernamental de 2004 previó un mecanismo de suspensión del procedimiento legislativo ordinario
(freno de emergencia), que fue modificado de nuevo durante las negociaciones de 2007, y que permite dar todas las
garantías requeridas a los Estados miembros que tienen dificultades en este ámbito, sin bloquear
completamente las posibilidades de evolución: así pues, si un Estado miembro considera que una propuesta
legislativa afecta a "aspectos fundamentales de su sistema de justicia penal", puede pedir que se someta
la cuestión al Consejo Europeo. El Consejo Europeo dispone de un plazo de cuatro meses para, por consenso,
remitir el asunto al Consejo, de forma que el procedimiento siga su curso. Si el desacuerdo persiste al término
de este período de cuatro meses, se iniciará automáticamente una cooperación reforzada
en esta materia, sobre la base de la propuesta legislativa de que se trate, siempre que así lo deseen nueve
Estados miembros.
(5) El Parlamento Europeo puede también felicitarse de que el nuevo Tratado recoja la propuesta
de la Convención de crear una Fiscalía Europea competente para luchar contra las infracciones que
perjudiquen a los intereses financieros de la Unión, con facultades para perseguir a los responsables de
éstas, a pesar de la viva oposición de varias delegaciones durante la CIG de 2004. Se sigue requiriendo,
igual que en la Constitución, la unanimidad para la aprobación del reglamento constitutivo del Consejo,
previa aprobación del Parlamento Europeo, pero en las negociaciones de 2007 se introdujo una cláusula
simétrica a la mencionada en el apartado anterior, que puede denominarse "acelerador de emergencia":
a falta de unanimidad en el Consejo, un grupo de nueve Estados miembros como mínimo puede solicitar que
el proyecto sea sometido al Consejo Europeo; si se obtiene consenso en el Consejo Europeo, éste remite el
proyecto al Consejo para que el procedimiento siga su curso; si al cabo de cuatro meses, no se ha alcanzado un
consenso en el Consejo Europeo, nueve Estados miembros pueden pedir que se pase automáticamente a una cooperación
reforzada.
Por otra parte, una "cláusula pasarela" prevé la posibilidad de ampliar las atribuciones
de la Fiscalía Europea a la lucha contra la delincuencia grave con dimensión transfronteriza, previa
decisión europea adoptada unánimemente por el Consejo, tras la aprobación del Parlamento Europeo.
(6) Finalmente, en cuanto a la cooperación policial, se puede comprobar también la introducción
del procedimiento legislativo ordinario, aunque la unanimidad sigue siendo la norma para la cooperación
operativa y la intervención de las autoridades competentes de un Estado miembro en el territorio de otro.
Como en el caso de la Fiscalía, la CIG de 2007 añadió un "acelerador de emergencia",
que, en caso de bloqueo del procedimiento, abre la vía a una cooperación reforzada si al menos nueve
Estados miembros así lo desean.
(7) Para concluir, hay que recordar que, por iniciativa sobre todo del Reino Unido, cuya especial posición
en materia de Justicia y Asuntos Interiores se conocía ya de antemano (como la de Irlanda y, en diferente
medida, la de Dinamarca ), se incluyeron mediante protocolos disposiciones especiales que respaldan ese estatuto
especial. En efecto, como contrapartida de su acuerdo, el Reino Unido exigió la introducción de modificaciones
en los dos protocolos que reconocen la especificidad de la situación suya y en Irlanda (que en cierto modo
se ve obligada a seguir al Reino Unido dado el contenido de los acuerdos que ligan a estos dos Estados miembros
en esta materia), en lo que se refiere al desarrollo del espacio de libertad, seguridad y justicia y en lo relativo,
en particular, a las medidas de desarrollo del acervo de Schengen.
La posición de estos dos Estados miembros se deriva de factores específicos: se trata de islas,
no existe el documento de identidad para sus residentes y cuentan con un sistema de "common law".
Así, el régimen de excepción ya existente para el Reino Unido e Irlanda en materia de política
de inmigración, asilo y visados, así como de cooperación judicial civil, se ha ampliado a
la cooperación judicial en materia penal y a la cooperación policial . Por lo que respecta al acervo
de Schengen, en el que el Consejo había aceptado que el Reino Unido e Irlanda participaran caso por caso,
siempre que participaran también en el desarrollo de estas medidas parciales, ninguno de los dos Estados
estará obligado a participar en dichas medidas de desarrollo si no lo desean. Pero podrán verse apartados
en su totalidad o en parte del ámbito de Schengen de que se trate si el Consejo, el Consejo Europeo o en
última instancia la Comisión así lo deciden .
Por otra parte, por lo que respecta a la transición al nuevo régimen jurídico de los actos
del antiguo tercer pilar, en particular su sujeción al control jurisdiccional del Tribunal de Justicia y
al control de la Comisión, el Reino Unido consiguió que se introdujera un añadido al Protocolo
sobre las disposiciones transitorias que especifica que las medidas en los ámbitos de la cooperación
en materia penal y policial ya existentes en el momento de la entrada en vigor del nuevo Tratado estarán
exentas de dicha sujeción durante un período que podrá llegar hasta cinco años (o hasta
que dichos actos sean modificados con arreglo a los nuevos procedimientos). El Reino Unido puede optar incluso,
antes de la expiración de dicho período de cinco años, por no aceptar el nuevo régimen
de esos actos, pero en tal caso todos los actos existentes en dicho ámbito dejarán de ser aplicables
al Reino Unido, que se podrá ver obligado a soportar las consecuencias financieras "que pudieran derivarse,
necesaria e inevitablemente, de su decisión de dejar de participar en dichos actos" si el Consejo así
lo decide .
9.2. Otras políticas internas
(1) Más allá de la introducción de algunos fundamentos jurídicos de nuevo
cuño correspondientes a las pocas competencias "nuevas" ?o mejor definidas?, las modificaciones
introducidas por el nuevo Tratado en las otras políticas sectoriales son sobre todo la consecuencia de la
confirmación de la codecisión (y en consecuencia de las votaciones por mayoría cualificada)
como procedimiento legislativo ordinario y del "desglose" entre actos legislativos y ejecutivos, tal
como ahora se definen.
(2) Entre los cambios más notables, cabe destacar el que se refiere a la política agrícola
y a la política pesquera: el procedimiento legislativo ordinario se aplicará para la adopción
de los actos legislativos que regulen las organizaciones comunes de los mercados agrícolas, así como
las otras disposiciones necesarias para la consecución de los objetivos de las políticas comunes
agrícola y pesquera (actualmente, el Parlamento Europeo sólo tiene derecho a ser consultado). Ello
significa que la elaboración de las directrices de las políticas comunes en lo que se refiere a la
agricultura y a la pesca será un tema que dependerá también de la decisión del Parlamento
Europeo y dejará de ser coto reservado de los ministros de Agricultura. En cambio, la definición
de los precios, exacciones, ayudas y limitaciones cuantitativas, así como la distribución de las
cuotas pesqueras, se incluyen entre los actos ejecutivos e incumben al Consejo, por medio de reglamentos o decisiones
de ejecución.
(3) A la política de investigación y desarrollo tecnológico se añade un nuevo
aspecto, la política espacial. El Programa Marco de Investigación, a partir de ahora acto legislativo,
se adoptará por mayoría cualificada. En paralelo, un espacio de investigación europeo, donde
los investigadores, los conocimientos científicos y las tecnologías circulen libremente, se aplicará
a través de reglamentos adoptados según el procedimiento legislativo ordinario. Un programa espacial
europeo podrá adoptarse también mediante el procedimiento legislativo ordinario.
(4) El nuevo capítulo de la energía pretende, entre otros objetivos, garantizar el funcionamiento
del mercado y la seguridad del suministro de energía, así como promover la eficacia energética
y el desarrollo de energías renovables. Sin embargo, el nuevo Tratado introduce un límite a la acción
de la Unión Europea, que no podrá afectar al derecho de un Estado miembro a determinar las condiciones
de explotación de sus recursos energéticos, su capacidad de optar entre distintas fuentes de energía
y la estructura general de su suministro energético. Por otra parte, si el procedimiento legislativo ordinario
y el voto por mayoría cualificada son la norma en este ámbito, la CIG ha previsto que toda medida
de naturaleza principalmente fiscal deba ser adoptada por acto del Consejo adoptado por unanimidad, previa consulta
al Parlamento. No obstante, el Consejo podrá adoptar, por unanimidad, una decisión que declare el
procedimiento legislativo ordinario aplicable a estos ámbitos. Por último, como resultado del debate
público celebrado en los dos últimos años, la CIG de 2007 introdujo una referencia específica
a la solidaridad entre los Estados miembros en el ámbito de la energía, tal como deseaba el PE.
(5) En la CIG de 2007, los Estados miembros se pusieron de acuerdo también en la adición
de una referencia específica a la lucha contra el cambio climático, lo que brinda a la Unión
un fundamento jurídico más específico que le permita emprender acciones vinculantes en esta
materia.
(6) En cuanto a la salud pública, el nuevo Tratado ha añadido la lucha contra las grandes
pandemias transfronterizas: la vigilancia, la alerta y la lucha contra graves amenazas transfronterizas sobre la
salud. La Unión también debe establecer, entre otras cosas, medidas que fijen normas elevadas de
calidad y seguridad de los medicamentos y productos sanitarios, así como medidas de protección de
la salud pública en lo que se refiere al tabaco y el alcohol. Hay que destacar que el nuevo Tratado precisa
que la acción de la Unión en este ámbito se realiza dentro del respeto de las responsabilidades
de los Estados miembros en lo que se refiere a la definición de sus políticas de salud, que incluyen
la gestión de los servicios sanitarios y los cuidados médicos, así como la administración
de los recursos que se les asignan.
(7) Cabe lamentar que el texto finalmente acordado no consagre modificaciones más sustanciales
en la política social, particularmente, en lo que se refiere a la ampliación de la mayoría
cualificada (no hay modificación respecto a la situación actual). Sin embargo, no sería exacto
afirmar que el Tratado de Lisboa supone un retroceso en materia social. Al contrario, se destacan algunos progresos.
Así, además de clasificar la política social entre las competencias compartidas e indicar
expresamente que la Unión pude tomar iniciativas de coordinación de las políticas sociales
de los Estados miembros, el nuevo Tratado da pasos adelante en los ámbitos siguientes:
- el reconocimiento del "pleno empleo" y del "progreso social" entre los objetivos de la
Unión;
- la introducción entre las "Disposiciones de aplicación general" (en la Parte I del
TFUE) de una "cláusula social", de carácter horizontal, según la cual la Unión
debe tener en cuenta, al definir y aplicar todas las políticas, las exigencias relacionadas con la "promoción
de un nivel de empleo elevado", con la "garantía de una protección social adecuada",
con la "lucha contra la exclusión social" y con un "nivel elevado de educación, formación
y protección de la salud humana";
- la creación de un fundamento jurídico que permite el reconocimiento y la protección de
los servicios de interés económico general; además, la CIG de 2007 añadió un
Protocolo sobre los servicios de interés económico general que precisa la especificidad del régimen
de estos servicios e indica claramente que las disposiciones de los Tratados no afectarán en modo alguno
a la competencia de los Estados miembros en lo referente a la prestación de los "servicios de interés
general que no tengan carácter económico", es decir, los servicios públicos en sentido
estricto.
- el reconocimiento explícito en el TFUE del papel de los "interlocutores sociales" y, en particular,
de la cumbre social tripartita para el crecimiento y el empleo, que contribuirá al diálogo social.
(8) Finalmente, hay que tener en cuenta que se aplicará el procedimiento legislativo ordinario
a las medidas de seguridad social relativas a los derechos a las prestaciones de los trabajadores migrantes asalariados
y no asalariados. Esto se combinará con otro "freno de emergencia": cuando un Estado miembro considere
que estas medidas podrían afectar a "aspectos fundamentales de su sistema de seguridad social, como
su ámbito de aplicación, coste o estructura financiera, o afecten al equilibrio financiero",
podrá pedir que se remita el asunto al Consejo Europeo (lo que supondrá la suspensión del
procedimiento legislativo). El Consejo Europeo, en el plazo de cuatro meses, deberá remitir el proyecto
al Consejo, para que el procedimiento siga su curso, o bien pedir a la Comisión que presente una nueva propuesta.
En este caso, al igual que en caso de inacción, el acto inicialmente propuesto se considerará no
adoptado.
(9) Al mismo tiempo, se constata también que el Tratado modificativo no introduce modificaciones
en cuanto a fiscalidad; la unanimidad sigue siendo la norma general en este ámbito: ni siquiera fueron aceptadas
por la CIG las propuestas (bastante limitadas) formuladas por la Convención en el sentido de efectuar transferencias
al procedimiento legislativo ordinario (es decir, por mayoría cualificada) en relación con una serie
de medidas de cooperación administrativa, lucha contra el fraude y evasión fiscal (previa comprobación
por el Consejo, por unanimidad, de que las medidas propuestas correspondían a dichas cuestiones).
(10) Otro ámbito que estuvo en el centro de los debates, pero en el que las modificaciones son
más bien modestas, es el de la gobernanza económica. Sin embargo, hay que destacar que se confirma
en las competencias de la Unión la coordinación de las políticas económicas y de empleo
(aunque la CIG de 2004 haya modificado el texto de la Convención para hacer hincapié en el hecho
de que son los Estados miembros los que coordinan sus políticas según modalidades definidas en la
Unión), lo cual se acompaña de un ligero refuerzo de la posición de la Comisión, así
como del refuerzo de las disposiciones propias de los Estados miembros que tienen como moneda el euro: por ejemplo,
la decisión del Consejo sobre la adopción del euro por nuevos Estados miembros (propuesta por la
Comisión) debe ir precedida de una recomendación que emanará de la mayoría cualificada
de los Estados miembros que ya hayan adoptado dicha moneda.
Por otra parte, el método de funcionamiento del Eurogrupo se precisa en un protocolo anexo. El nuevo
Tratado también incluye una Declaración sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El Pacto, por
otra parte, dio lugar a ásperos debates entre algunas delegaciones durante la CIG 2004, que condujeron a
la introducción de algunas modificaciones en el texto de la Convención que se traducen, en particular,
en la atenuación del papel propuesto para la Comisión en relación con el procedimiento para
los déficit excesivos (las recomendaciones dirigidas por el Consejo al Estado miembro de que se trate deberán
adoptarse sobre la base de una simple recomendación de la Comisión, como en la actualidad, y no de
una propuesta, como sugería la Convención).
9.3. La política exterior y de seguridad común
(1) El ámbito de la acción exterior de la Unión también registra importantes
modificaciones, en particular a nivel institucional. No obstante, se trata también de un ámbito en
el que el Tratado de Lisboa se aleja mucho del texto del Tratado Constitucional en lo relativo a la estructura.
En efecto, la CIG de 2004 siguió a la Convención en la unidad estructural de todas las disposiciones
relativas a la acción exterior de la UE, que, salvo los dos artículos que definían los principios
generales y que figuraban en la Parte I, se reunían todas en el Título V de la Parte III de la Constitución,
bajo el título "Acción exterior de la Unión". En cambio, el Tratado de Lisboa reúne
en el Título V del TUE las disposiciones generales sobre la acción exterior de la Unión y
todas las disposiciones relativas a la PESC, incluidas las correspondientes a la defensa, mientras que las disposiciones
sobre los demás sectores de la acción exterior (política comercial común, cooperación
con terceros países, ayuda humanitaria, etc.) se integran en la Parte V. El hecho de que los dos Tratados
tengan el mismo valor jurídico -como se recuerda en el primero artículo de cada uno de ellos - parece
salvaguardar los progresos resultantes de la supresión de la estructura de pilares y limitar la potencial
pérdida de coherencia de sus disposiciones, así como el peligro de que el ámbito intergubernamental
de la PESC "contamine" el más "comunitarizado" del resto de las relaciones exteriores,
pero será necesario un esfuerzo constante de interpretación del conjunto de los dos Tratados para
garantizar esos progresos y evitar esos peligros. ¡Viva la claridad!
En cambio, el Tratado de Lisboa mantiene, si no en la forma sí al menos en el fondo, la principal innovación
de carácter institucional que aportaba el Tratado Constitucional: crea un Alto Representante de la Unión
para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad en lugar del Ministro de Asuntos Exteriores de la Constitución,
pero manteniendo prácticamente intactas sus funciones y competencias (véase el punto 6.5. anterior).
Este Alto Representante, dotado de un "doble contenido" institucional y al que corresponde dirigir la
política exterior y de seguridad común y coordinar todas las relaciones exteriores de la Unión,
constituye en efecto la principal innovación en materia de relaciones exteriores de la Unión que
aporta el nuevo Tratado. El Parlamento espera que este nuevo puesto pueda contribuir, en efecto, a garantizar una
mayor coherencia y eficacia en la acción exterior de la Unión, pero mucho dependerá de las
relaciones que se establezcan entre el Alto Representante, el Presidente de la Comisión y el nuevo Presidente
elegido del Consejo.
Por lo que se refiere a la política exterior y de seguridad común, que sigue siendo básicamente
un ámbito de acción intergubernamental en el que es preponderante el papel del Consejo Europeo, la
unanimidad sigue siendo la norma y la mayoría cualificada sólo se aplica a la ejecución de
las decisiones adoptadas por el Consejo Europeo (o las propuestas presentadas por el Alto Representante de la Unión
para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad a petición del Consejo Europeo) o el Consejo. Con
todo, está previsto un "freno de emergencia" en los casos en que un Estado se oponga a la aprobación
de una decisión por mayoría cualificada por "razones políticas vitales". En la CIG
de 2004, varias propuestas tenían por objeto ir más allá en materia de mayoría cualificada,
pero ninguna, ni las de la Convención (mayoría cualificada para las propuestas presentadas por el
Alto Representante con el apoyo de la Comisión) ni las de la Presidencia italiana (mayoría cualificada
para todas las propuestas del Alto Representante) pudieron vencer la oposición de una serie de Estados miembros.
El nuevo Tratado preserva, sin embargo, una "pasarela" específica para la PESC, ya prevista en
la Constitución, mediante la cual el Consejo Europeo tiene la posibilidad de decidir, por unanimidad, que
la mayoría cualificada sea aplicable a otros casos (salvo en lo concerniente a decisiones que tengan implicaciones
militares o en el ámbito de la defensa).
Es fácil comprender que la aplicación de esta pasarela tropezará con grandes dificultades.
El Parlamento Europeo, por su parte, adquiere con carácter general el derecho a ser informado, o incluso
consultado, de control (preguntas, debates) y de votar el presupuesto de la PESC. Se limita la competencia del
Tribunal de Justicia en materia de política exterior y de seguridad común a la delimitación
entre la PESC y los demás sectores de acción de la UE, así como al control de la legalidad
de las decisiones europeas que establezcan medidas restrictivas frente a los particulares.
En resumen, cabe lamentar que no se hayan dado más pasos, en especial en materia de decisión por
mayoría cualificada, pero hay que comprender, siendo realistas, que en el estado actual de la integración
europea la política exterior están tan ligada al núcleo duro de las competencias nacionales
que no se puede esperar que exista una verdadera política exterior común sin que todos los Estados
miembros tengan la voluntad política para ello. La gran aportación del nuevo Tratado reside, ante
todo, en la creación de las condiciones institucionales para incitar a los Estados miembros a concertarse
entre sí e intentar definir un enfoque común de los problemas internacionales que lo exijan, y a
consultarse recíprocamente antes de emprender acciones unilaterales que puedan perjudicar los intereses
comunes.
(2) Es en el ámbito específico de la política de seguridad común donde el
nuevo Tratado permite más progresos, puesto que la Conferencia Intergubernamental de 2004 había consagrado
avances importantes que iban incluso más allá de lo que proponía la Convención y que
se recogieron casi en su integridad en las negociaciones de 2007.
Así, la perspectiva de una defensa común, o, en todo caso, la definición de una política
de defensa común, cuyos principios ya se habían autorizado en el Tratado de Maastricht, se vuelven
más realistas . Esta política común de defensa otorga a la Unión una capacidad operativa
basada en medios civiles y militares. Las principales innovaciones en este ámbito se refieren a:
- la actualización de los objetivos de las "misiones de tipo Petersberg" l;
- la creación de una Agencia Europea de defensa ("Agencia en el ámbito del desarrollo de
las capacidades de defensa, investigación y compra de armamento") ;
- la posibilidad de crear, mediante decisión del Consejo por mayoría cualificada, una cooperación
estructurada permanente en cuanto a defensa entre los Estados miembros dotados de las capacidades militares y la
voluntad política de unirse a ella (un protocolo anexo define las condiciones de aplicación de esta
cooperación estructurada);
- la definición de una obligación de ayuda y asistencia mutua entre los Estados miembros, por
todos los medios, en caso de que un Estado miembro sea objeto de una agresión armada en su territorio, de
conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, y en cumplimiento de los compromisos de la Organización
del Tratado del Atlántico Norte para los Estados miembros que pertenecen a ella. El nuevo Tratado destaca
que esta obligación no cuestiona el carácter específico de la política de seguridad
y defensa de algunos Estados miembros, lo que constituye una garantía importante para estos Estados tradicionalmente
"neutros";
- la posibilidad de que el Consejo encargue a un grupo de Estados la realización de una misión
para proteger los valores de la Unión;
- la creación de un fondo de lanzamiento constituido por las contribuciones de los Estados miembros para
los gastos militares que no estén a cargo del presupuesto de la Unión;
- la definición de un procedimiento de acceso rápido a los créditos de la Unión.
(3) El Tratado de la UE modificado prevé, además, una cláusula de solidaridad entre
los Estados miembros, según la cual los otros Estados prestarán asistencia a un Estado miembro, a
petición de sus autoridades políticas, cuando sea objeto de un ataque terrorista o de una catástrofe
natural. Las condiciones de aplicación de esta cláusula de solidaridad serán adoptadas por
decisión del Consejo, a propuesta conjunta de la Comisión y del Alto Representante de la Unión
para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. El Consejo decidirá por unanimidad si esta decisión
tiene implicaciones en términos de defensa y se informará de ello al Parlamento.
(4) Estos avances son, pues, significativos y no cuestionan ni las particularidades de la política
de seguridad y defensa de algunos Estados miembros ni los compromisos de los Estados miembros que pertenecen a
la Organización del Tratado del Atlántico Norte. Tampoco corren el riesgo de transformar a la Unión
en un bloque militar agresivo, como alguien parece temer. Algunos, ciertamente, habrían deseado ir más
lejos, sobre todo en lo que se refiere a la mayoría cualificada. No obstante, vista la naturaleza eminentemente
intergubernamental de este ámbito y la realidad política en la que se inscribe la Unión actualmente,
puede considerarse que el resultado final es más bien positivo. Sin embargo, durante las negociaciones de
2007 y debido a la presión de algunos Estados miembros, la redacción de algunas disposiciones sufrió
modificaciones que obedecen a la voluntad de garantizar -incluso allí donde parece del todo superfluo- que,
en el ámbito de la PESC, la Unión se limitará a hacer únicamente lo que los Tratados
le confieren como competencias... Además, el nuevo Tratado se ha "completado" con una serie de
declaraciones igualmente superfluas, que reafirman, de forma a veces gratuita, esta idea. Si no son realmente perjudiciales,
pues se limitan a reafirmar de forma un tanto "lapalasiana" el contenido de las disposiciones del Tratado,
no dejan de ser significativas de una perspectiva bastante negativa de la construcción europea y no pueden
dejar de transmitir un mensaje erróneo a la opinión pública.
9.4. Otros ámbitos de las relaciones exteriores
(1) Por otra parte, en cuanto a relaciones exteriores, hay que destacar las modificaciones positivas
introducidas en la política comercial común. Se amplía su ámbito de aplicación
en lo que se refiere al comercio de servicios y la propiedad intelectual. Se refuerza el papel del Parlamento Europeo,
en la medida en que para establecer las medidas de aplicación de la política comercial común
prevalecerá el procedimiento legislativo ordinario; el Parlamento será informado regularmente sobre
las negociaciones de acuerdos internacionales; éstos no podrán concluirse sino a reserva de su aprobación.
Habrá que tener en cuenta la confirmación por el Tratado de Lisboa de lo que ha dado en llamarse
la "excepción cultural" , ampliada a otros ámbitos.
(2) Finalmente, en materia de ayuda humanitaria, el Parlamento Europeo puede congratularse por la creación
de un fundamento jurídico específico, sujeto al procedimiento legislativo ordinario, que prevé
la creación de un cuerpo voluntario de ayuda humanitaria.
(3) Señalemos también que el Tratado de Lisboa mantiene las disposiciones específicas
para el desarrollo de la política de vecindad de la Unión, en particular el fundamento jurídico
que le permite celebrar acuerdos en esta materia con los países afectados. Pero de forma poco coherente,
integra estas disposiciones en el Título I del TUE ("Disposiciones comunes" del TUE...).
10. Elementos de flexibilidad importantes
Es también fundamental saber si el nuevo marco constitucional es lo suficientemente flexible para permitir
que la Unión pueda adaptarse a la evolución de las circunstancias y responder a los nuevos retos
que podrán surgir en el futuro.
La respuesta a esa cuestión puede buscarse a dos niveles diferentes: por una parte, el de la revisión
de los Tratados, y, por otra, el de las posibilidades de evolución del sistema dentro del actual marco institucional,
sin necesidad de revisión de los Tratados.
(1) En el procedimiento de revisión, el nuevo Tratado propone mejoras evidentes: en primer lugar,
la atribución al Parlamento Europeo del derecho de iniciativa de la revisión, al mismo nivel que
los Estados miembros o la Comisión. Pero también la institucionalización de la Convención
como instancia preparatoria de la revisión. Se trata del reconocimiento del papel absolutamente decisivo
de la Convención en la elaboración de la Constitución y los límites inherentes al método
intergubernamental. El Parlamento Europeo, que fue el primero en proponer el recurso al método de la Convención,
no puede sino alegrarse de esta modificación, que contribuirá a la transparencia y a la democratización
del procedimiento de revisión, así como a garantizarle una mayor eficacia.
Especialmente positivo es también el hecho de que se exija la aprobación del Parlamento Europeo
para que el Consejo pueda decidir no convocar una Convención, cuando no lo justifique la amplitud de las
modificaciones propuestas.
(2) Lamentablemente, el nuevo Tratado no va tan lejos como deseaba el Parlamento Europeo en lo que se
refiere a la simplificación del procedimiento de revisión. En efecto, el texto del artículo
48 del TUE modificado prevé un procedimiento simplificado de revisión del contenido de las disposiciones
de la Parte III del TFUE relativa a las acciones y políticas internas de la Unión ?a condición
de que esta revisión no aumente las competencias asignadas a la Unión?, pero esta simplificación
consiste simplemente en permitir que el Consejo Europeo pueda ignorar a la Convención (sin necesidad para
ello de la aprobación del Parlamento Europeo) y mantiene en cualquier caso la exigencia de unanimidad y
ratificación por todos los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.
Se consultará al PE y a la Comisión.
(3) De este modo, la revisión de los Tratados seguirá exigiendo, en todos los casos, la
unanimidad y la ratificación por todos los Estados miembros. Sin embargo, en la Convención, se formularon
algunas propuestas que gozaron de un amplio apoyo por parte del Parlamento Europeo y de los Parlamentos nacionales
y que habrían permitido hacer un poco más flexible esa exigencia en lo que se refiere a la revisión
de las disposiciones relativas a las políticas internas de la Unión, respetando al mismo tiempo el
principio esencial de que todo incremento suplementario de las competencias de la Unión exigiría
la unanimidad de los Estados miembros.
(4) Por el contrario, el Parlamento Europeo no puede sino congratularse por el mantenimiento de las "pasarelas"
propuestas por la Convención para pasar de la unanimidad a la mayoría cualificada del Consejo o del
procedimiento legislativo especial al procedimiento legislativo ordinario. El hecho de que el Consejo Europeo sólo
pueda tomar una decisión de este tipo por unanimidad, con la aprobación del Parlamento Europeo y
si ningún Parlamento nacional se opone en el plazo de seis meses, constituye una garantía suficiente
desde el punto de vista del respeto de los derechos de los Estados miembros y de la transparencia y legitimación
democrática de la decisión. Cabe señalar, no obstante, que, más allá de estas
pasarelas generales, existen otras específicas, que en general o bien requieren la aprobación del
PE (ampliación de las competencias de la Fiscalía Europea), o bien brindan a cualquier Parlamento
nacional la posibilidad de bloquear la decisión del Consejo.
(5) Otro aspecto positivo del nuevo texto constitucional se refiere a las mejoras introducidas en el
ámbito de las cooperaciones reforzadas, cuya importancia podrá acrecentarse en el futuro teniendo
en cuenta el aumento sustancial del número de Estados miembros. Tras preservar las condiciones necesarias
para garantizar la cohesión del conjunto de la Unión y su unidad institucional, el nuevo Tratado
amplía el campo de las cooperaciones reforzadas (podrán aplicarse a todos los ámbitos no cubiertos
por las competencias exclusivas de la Unión, mientras que actualmente se excluye el ámbito de la
defensa) y facilita su lanzamiento: las cooperaciones reforzadas deben reunir como mínimo a nueve Estados
miembros y el Consejo adopta una decisión por mayoría cualificada, excepto en la política
exterior y de seguridad común, en la que sigue requiriéndose la unanimidad (mientras que en la actualidad
están prohibidas en este ámbito). La exigencia de la aprobación del Parlamento Europeo (excepto
en el ámbito de la política exterior y de seguridad común) refuerza también la legitimación
democrática de la decisión de iniciar una cooperación de este tipo.
(6) Finalmente, es también positivo el hecho de que el nuevo Tratado haya conseguido mantener
una disposición del tipo "pasarela" hacia la mayoría cualificada o el procedimiento legislativo
ordinario dentro de las cooperaciones reforzadas, como había propuesto la Convención.
(7) Señalemos también que el Tratado de Lisboa modifica las disposiciones relativas al
procedimiento de ampliación de la Unión, especificando que el PE y los Parlamentos nacionales serán
informados de cualquier nueva solicitud de adhesión y haciendo referencia expresa "a los criterios
de elegibilidad acordados por el Consejo Europeo" (ahora denominados "criterios de Copenhague"),
que deben tenerse en cuenta en la decisión del Consejo, por unanimidad, como ahora, previa aprobación
por el PE por mayoría de los miembros que lo componen.
(8) La retirada voluntaria de la Unión: por primera vez en los Tratados constitutivos de las Comunidades
Europeas, y luego de la Unión ?los cuales, a excepción del primero por el que se establecía
la Comunidad Europea del Carbón y el Acero, se concluían expresamente por un período de tiempo
ilimitado, sin que estuviera previsto un procedimiento de denuncia colectivo o por parte de un sólo Estado
miembro?, el TUE contendrá, en su artículo 50, un mecanismo de "retirada voluntaria de la Unión".
Es cierto que, a falta de una disposición particular, el Derecho internacional de los Tratados ya autorizaba
en todo caso tal posibilidad. Pero su inserción explícita en el propio texto del TUE, además
de que decide modalidades precisas para administrar tal posibilidad, es una señal clara y enérgica
de que no se obliga a ningún Estado miembro a seguir participando en la aventura común si ya no lo
desea. Esto demuestra, junto con las disposiciones relativas a las cooperaciones reforzadas y estructuradas, que
la adhesión a la Unión y al desarrollo de sus políticas es un acto elegido libremente y basado
en un verdadero compromiso político.
11. Entrada en vigor del nuevo Tratado
Dado que el nuevo Tratado se inscribe en la tradición de los tratados modificativos a los Tratados en
vigor, que seguirán existiendo modificados, y no tiene la pretensión de derogar y sustituir en su
integridad a los Tratados actuales, las normas relativas a su entrada en vigor son las habituales para la entrada
en vigor de nuevos tratados. Así, el propio Tratado prevé (apartado 2 del artículo 6) su entrada
en vigor el 1 de enero de 2009, si se depositan todos los instrumentos de ratificación, o, en su defecto,
el día 1 del mes siguiente al depósito del último instrumento de ratificación. El Protocolo
(nº 10) relativo a las disposiciones transitorias prevé ajustes potencialmente necesarios durante el
período de transición.
III. Evaluación global
1. Habida cuenta del análisis que antecede, el juicio global de la Comisión de Asuntos
Constitucionales sobre los resultados de la CIG celebrada en octubre de 2007 y el Tratado de Lisboa sólo
puede ser decididamente positivo. Ha permitido, en primer lugar, el desbloqueo de una situación extremadamente
preocupante para Europa. Su adopción permitirá el relanzamiento del proceso de ratificación
en Francia y Holanda y facilitará el uso de la vía parlamentaria para alcanzar la entrada en vigor
del nuevo texto.
2. Por supuesto, se trata de un compromiso que, en opinión del Parlamento, implica concesiones
dolorosas: el abandono de la idea de una Constitución y de algunos elementos consagrados en el Tratado Constitucional,
así como la previsión de un aplazamiento lamentable de la entrada en vigor de algunas medidas específicas
para satisfacer a algunos Estados miembros. Es el precio político que se debía pagar para salir de
la crisis en la que había caído la Unión como consecuencia de los "noes" en los
referendos francés y neerlandés. No obstante, el nuevo Tratado aporta numerosas reformas y mejoras
importantes con respecto a los actuales tratados y se han conservado las innovaciones más importantes que
aportaba la Constitución. Sobre todo, hay que subrayar que el nuevo Tratado introduce mayor democracia en
la Unión Europea, favorece una mayor eficacia en la toma de decisiones, introduce más claridad, necesaria
para comprender mejor "quien hace qué" en la Unión Europea y los diferentes niveles de
responsabilidad que corresponden a la Unión por una parte y a los Estados miembros por otra.
Consideraciones adicionales del coponente Íñigo Méndez de Vigo
3. El método intergubernamental para la revisión de los Tratados ha mostrado, una vez más,
sus carencias. No hay ni un solo avance substancial respecto al contenido del Tratado constitucional y sí
recortes. En suma, mucha tijera y poca pluma. Incluso ha habido gobiernos que con un manifiesto desprecio a los
compromisos adquiridos han logrado alterar lo previamente pactado, obtener derogaciones particulares o interpretaciones
que se acomodaban a sus intereses. El caso de Gran Bretaña, que vio aceptadas todas las "líneas
rojas" avanzadas por el gobierno Blair es el mejor ejemplo.
4. Nunca como hasta ahora quedó patente la notoria falta de visión y ambición de
los líderes nacionales en la política europea. Es innegable que el Tratado de Lisboa revela una actitud
timorata, incluso de desconfianza hacia la Unión y sus instituciones. Por ello, no es de extrañar
el deje de amargura visible entre muchos europeos por la suerte que ha corrido el Tratado Constitucional, semejante
a la amargura de Altiero Spinelli cuando comparaba el Tratado de la Unión Europea aprobado en el Parlamento
Europeo con el Acta Única aprobada por el Consejo. Pero lo cierto es que muchos de los avances contenidos
en aquel proyecto están hoy en vigor. Algo similar sucederá cuando entre en vigor el Tratado de Lisboa:
los avances del Tratado Constitucional formarán parte del Derecho primario comunitario.
5. En ese momento deberemos utilizar sus instituciones, dar contenido a sus instrumentos y activar sus
potencialidades para tener una mayor presencia en la vida cotidiana de los europeos. Europa deberá hacer
frente al aumento de los riesgos estratégicos ligados al terrorismo y a la proliferación nuclear,
deberá abordar la nueva situación creada en el mundo por la globalización y la revolución
tecnológica. Europa se encuentra ante una tesitura frente a la que no cabe la política del avestruz:
o apuesta por el crecimiento económico, la reforma de sus mercados y el logro de mayores cotas de competitividad
o será incapaz de afrontar con éxito la pujanza de la economía norteamericana y los nuevos
vientos provenientes de China o India. Asentada en los principios y valores que unen a los europeos, la Unión
deberá ser valedora de un modelo social que, con sus imperfecciones, presenta innumerables ventajas. Como
diría San Agustín "si pienso en mí valgo poco, si me comparo, mucho".
6. Europa deberá igualmente afrontar la cuestión de las relaciones de vecindad. El Tratado
de Lisboa contiene la base jurídica para acometer esta tarea, íntimamente ligada a la cuestión
de los límites de la Unión. Aunque haya desaparecido del Tratado de Lisboa, la divisa proclamada
en el Tratado Constitucional "Unida en la diversidad" debe ser la guía de la acción europea
en materia de educación y de defensa de nuestro patrimonio histórico. Europa debe ensayar nuevas
formas de gobernanza para implicar directamente a los ciudadanos en las cuestiones europeas: más democracia
deliberativa a nivel local, la e-democracia, los presupuestos participativos y los arbitrajes para resolver disputas.
La gobernanza económica, y en particular las relaciones entre el Eurogrupo y el Banco Central Europeo, deberá
ser objeto de un debate en profundidad que resuelva las cada vez más frecuentes escaramuzas dialécticas.
7. Debemos ser conscientes de que avanzar juntos a veintisiete no será fácil; si quiere
cumplir con sus objetivos, Europa no puede navegar al ritmo del barco más lento: por ello, el instrumento
de las cooperaciones reforzadas deberá ser más utilizado en el futuro.
8. Europa no debe, no puede enclaustrarse en su ensimismamiento, recrearse en sus crisis, esperar a un
mundo que no va a detenerse para que resuelva sus dudas y vacilaciones. Para ello cuenta con los avances recogidos
en el Tratado de Lisboa. Ese y no otro debe ser el camino de la esperanza. Porque a la Unión Europea le
sucede lo mismo que afirmaba Paul Valéry de todo poema: "Nunca se termina; sólo se abandona".
Ahí estará el Parlamento Europeo para retomar el camino.
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